Ministeri Brax Osakeyhtiökonferenssissa 26.5.2010

Oikeusministeriö 26.5.2010 8.15
Puhe -

Julkisomisteiset yhtiöt/liikelaitokset - sallittavuus ja sopivaisuus järjestöjen tukemisessa

Hyvät kuulijat,

Osallistuminen tähän konferenssiin antaa mahdollisuuden kohdata yhtiöiden ja liikelaitosten edustajia ajankohtaisten aiheiden merkeissä. Alustukseni otsikko liittyy julkisomisteisten yhtiöiden toimintaan järjestöjen tukemisessa. Ohjelman mukaisesti tulen tarkastelemaan sitä, mikä on sallittavaa ja sopivaa. Tarkoitukseni on lähestyä annettua aihetta laajasta näkökulmasta, ja ottaa mukaan myös kysymyksiä yritysmaailman ja muun yhteiskunnan suhteista, vastuullisesta yritystoiminnasta sekä suomalaisen demokratian kehittämisestä.

Julkisuudessa on noussut vahvasti esiin eräiden yhtiöiden antama vaalirahoitus. Erityisiä kysymyksiä on herännyt silloin, kun yhtiöt ovat olleet julkisomisteisia.

Vaalirahoituksesta syntyneen keskustelun vaikutuksia on todennäköisesti vielä liian varhaista kokonaisuutena arvioida, mutta joitakin huomioita voidaan tehdä. Vaikutukset lienevät kahtalaisia. Yhtäältä on selvä, että suomalaisten luottamus politiikkaan ja erityisesti noudatettujen käytäntöjen riittävään avoimuuteen on kokenut kolhun. Toisaalta on merkkejä siitä, että kohulla on ollut myös puhdistava vaikutus. Vallinneita käytäntöjä on kyseenalaistettu ja tapahtunut murros on johtanut myös lainsäädäntötoimenpiteisiin. Vaalirahoituslainsäädäntö uudistettiin viime vuoden toukokuussa voimaan tulleella lailla ehdokkaan vaalirahoituksesta ja parhaillaan eduskunnan käsiteltävänä on hallituksen esitys puoluerahoituksen avoimuuden lisäämisestä. Lisäksi kohta annetaan hallituksen esitys eräistä uudistuksista kansanedustajan lahjusrikoksia koskevaan sääntelyyn. Lainsäädännön uudistukset yhdessä kohun vaikutusten kanssa muuttavat käytäntöjä toivottavasti pysyvästi avoimempaan suuntaan.

Suomi oli pitkään kansainvälisen Transparency International -järjestön maailman vähiten korruptoituneeksi luokittelema maa. Sijoituksemme on nyt hieman laskenut - vuonna 2009 Suomi sijoittui jaetulle kuudennelle sijalle - mutta olemme siis edelleen maailman kärkikastia.

Vaalirahoitukseen liittynyt keskustelu on kiinnittänyt huomiota suomalaisen järjestelmän haasteisiin. Kohun keskiössä ovat olleet puutteet erilaisten verkostojen toimintatapojen avoimuudessa. Uskon, että koetun jälkeen kaikki ei voi jatkua ennallaan. Vaateet poliittisen rahoituksen avoimuuden lisäämiseksi - ja reilun pelin noudattamiseksi muutenkin - ovat aivan uudella tavalla ajankohtaistuneet. On merkkejä siitä, että monet politiikan aiemmin varsin vieraaksi kokeneet nuoret ovat käydyn keskustelun seurauksena innostuneet seuraamaan politiikkaa tarkemmin - eivätkä he varmasti tule hyväksymään huonosti päivänvaloa kestäviä toimintatapoja. He tulevat vaatimaan riittävää avoimuutta. Tapahtunut muutos koskee koko yhteiskuntaa ja antaa ajankohtaisen puitteen keskustelulle myös tässä seminaarissa.

Hyvät kuulijat,

Olen jaotellut alustukseni kolmeen osaan. Julkisomisteisen osakeyhtiön järjestöille antamia tukia koskevat pelisäännöt ovat yhtäältä yhtiöoikeudellisia ja toisaalta julkisoikeudellisia. Ensimmäiseksi käsittelen lyhyesti yhtiöoikeudellista puolta. Tämän jälkeen tarkastelen asiaa julkisoikeuden ja mm. puolueita koskevan lainsäädännön kehittämisen näkökulmasta. Kolmannessa osassa tuon esiin joitakin vastuullisen yritystoiminnan ja demokratian kehittämisen haasteita.

Yhtiöoikeuden puolella tukien antamisen sallittavuuteen vaikuttaa yhtiön oletetun voitontuottamistarkoituksen lisäksi se, onko yhtiössä vähemmistöosakkaita. Käytännössä erityisen ryhmän muodostavat julkisomisteiset noteeratut yhtiöt, koska tällaisen yhtiön järjestöille antama tuki voi käytännössä vaikuttaa sijoittajien käsityksiin siitä, miten julkisyhteisö toimii omistajana myös muissa määräysvallassaan olevissa noteeratuissa yhtiöissä. Noteerattuihin yhtiöihin sijoittavien käsitykset voivat siten heijastua kaikkien valtio-omisteisten noteerattujen yhtiöiden osakkeiden hintaan.

Osakeyhtiölain mukaan osakeyhtiön tarkoituksena on voiton tuottaminen osakkaille, jollei yhtiöjärjestyksessä toisin määrätä. Kaikki yhtiön toimet - avusten antaminen mukaan lukien - tähtäävät lähtökohtaisesti siihen, että yhtiö saa vastiketta jossain muodossa. Vastikkeeksi käy myös yhtiön toimintaympäristön säilyminen tai kehittyminen yhtiön toiminnan kannalta suotuisasti. Yleensä yhtiöiden antamia lahjoja ja lahjoituksia pidetäänkin esimerkiksi markkinointikuluina tai niiden tavoitteena on yleisemmin edistää myönteistä yrityskuvaa.

Jos julkisyhteisö on yhtiön ainoa omistaja, yhtiöoikeudellisesti lahjoitusten tarkoitusta ja määrää rajoittaa vain yhtiön voitonjakokelpoisten varojen määrä. Tässäkään tapauksessa lahjoitusten antaminen ei saa vaarantaa yhtiön velkojien asemaa.

Jos yhtiössä on muita osakkaita, lahjoitusten antamisella ei saa suosia välittömästi tai välillisesti vain jotakin osakasryhmää, jollei tästä määrätä yhtiöjärjestyksessä (tai mahdollisessa osakassopimuksessa).

Hyvät kuulijat,

Tarkastelen seuraavaksi poliittisille puolueille ja yksittäisille vaaliehdokkaille annettuja tukia vaali- ja puoluerahoitussääntelyn valossa. Mielestäni on hyvä, että asiasta on syntynyt vilkasta julkista keskustelua. Keskustelussa on tehty tärkeitä huomioita siitä, pitäisikö julkisyhteisöjen tai julkisomisteisten yhteisöjen ylipäänsäkään osallistua poliittiseen toimintaan tukijan roolissa.

Olen pitänyt parhaana sitä, että julkinen puoluerahoitus tulisi kanavoida puoluetuen kautta, jolloin noudatetaan selviä kriteereitä ja avoimuutta, Demokratian kannalta on tärkeää huolehtia siitä, että ehdokkailla on riittävän tasapuolinen mahdollisuus päästä esiin riippumatta esimerkiksi siitä, miten tunnettuja he entuudestaan ovat tai minkälaiset suhteet heillä on potentiaalisiin rahoittajiin. Kampanjoinnin nousseiden kustannusten vaikutuksia täytyy lieventää. Tähän liittyy esimerkiksi toimittaja Johanna Korhosen oikeusministeriölle laatima selvitys julkisen vallan mahdollisuuksista ehdokkaiden maksuttoman näkyvyyden edistämiseen. Valtioneuvoston kanslia on asettanut puolueiden julkisia tukia ja niiden valvontaa uudistavan työryhmän, joka selvittää parhaillaan muun muassa puoluetuen laajentamista kunnalliselle tasolle, mikä myös osaltaan vahvistaisi demokratian toimintaedellytyksiä paikallistasolla.

Voimassa olevassa vaali- ja puoluelainsäädännössä julkisomisteisten yhteisöjen tukeen ei sinänsä oteta kantaa. Puoluelain 10 § edellyttää, että valtion viranomaisen sekä valtion tai sen määräämisvallassa olevan yhteisön tai laitoksen on kohdeltava kaikkia puolueita tasapuolisesti ja yhdenmukaisia perusteita noudattaen. Tasapuolisuutta ja yhdenmukaisia perusteita ei ole tarkemmin määritelty, vaan ne jäävät tulkittaviksi tapauskohtaisesti. Lain esitöiden mukaan tarkoituksena ei ole ollut määritellä kaavamaisesti etujen jakamisessa noudatettavia perusteita. Siten voimassa olevan lain tasapuolisuusvaatimuksen soveltuminen puolueiden vaalitukiin on jossakin määrin epäselvää.

Oikeusministeriön asettaman vaali- ja puoluerahoitustoimikunnan ehdotuksiin perustuva, eduskunnan käsiteltävänä parhaillaan oleva hallituksen esitys (HE 6/2010 vp) sisältää ehdotukset eräistä tukea koskevista rajoituksista.

Puoluelakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 8 b §, johon otettaisiin säännökset rajoituksista puolueen, puolueyhdistyksen ja puolueen lähiyhteisön tuelle.

Puolueella tarkoitetaan tässä yhteydessä puolueen keskusjärjestöä. Puolueyhdistyksellä tarkoitetaan esityksessä puolueeseen tai sen jäsenyhdistykseen niiden sääntöjen mukaan kuuluvaa yhdistystä. Puolueen lähiyhteisöllä puolestaan tarkoitetaan esityksessä sellaista yhteisöä ja säätiötä sekä yhteisön tai säätiön sellaista rahastoa, jonka puolue ilmoittaa asianomaisen yhteisön tai säätiön suostumuksella Valtiontalouden tarkastusvirastolle lähiyhteisökseen.

Pykälän 4 momentissa ehdotetaan säädettäväksi puoluetta, puolueyhdistystä ja puolueen lähiyhteisöä koskevasta kiellosta vastaanottaa tukea valtiolta, kunnalta, kuntayhtymältä, valtion tai kunnan liikelaitokselta, julkisoikeudelliselta yhdistykseltä, laitokselta tai säätiöltä taikka valtion tai kunnan määräysvallassa olevalta yhtiöltä. Valtion tai kunnan määräysvallassa olevalla yhtiöllä tarkoitettaisiin sellaisia yrityksiä, joissa valtio tai kunta käyttää kirjanpitolain mukaista määräysvaltaa.

Kielto ei kuitenkaan koskisi toimitilojen käyttöä eikä tavanomaista vieraanvaraisuutta. Toimitilojen käytöllä tarkoitetaan esimerkiksi puolueyhdistyksen kokoontumista kunnan tiloissa ja tavanomaisella vieraanvaraisuudella esimerkiksi kahvitarjoilua.

Vaalirahoituslakiin (273/2009) ehdotetaan lisättäväksi samankaltainen yksittäistä ehdokasta, ehdokkaan tukiryhmää ja muuta yksinomaan ehdokkaan tukemiseksi toimivaa yhteisöä koskeva kielto.

Ehdotetut kiellot kohdistuvat siis tuen vastaanottajaan, joko puolueeseen, puolueyhdistykseen, puolueen lähiyhteisöön tai yksittäiseen ehdokkaaseen. Tuen tarjoamista sen sijaan ei olla kieltämässä, vaan vastuu lain noudattamisesta jäisi vastaanottajalle.

Myös edellä mainittua puoluelain 10 §:n tasapuolisuusvaatimusta ehdotetaan täydennettäväksi siten, että vaatimus puolueiden tasapuolisesta kohtelusta ulottuisi koskemaan myös kunnan viranomaisia ja niiden määräämisvallassa olevia yhteisöjä ja laitoksia. Nykyinen säännös koskee vain valtion viranomaisia ja valtion määräämisvallassa olevia yhteisöjä ja laitoksia.

Ehdotettu sääntely täsmentää hallintolaissa säädettyä viranomaisen velvollisuutta kohdella hallinnossa asioivia tasapuolisesti ja korostaa puolueiden tasapuolisen kohtelun merkitystä. Säännöksessä ei olisi kuitenkaan kyse matemaattisesta tai mekaanisesta tasapuolisuudesta. Olennaista on, että puolueita kohdellaan yhdenmukaisia perusteita noudattaen. Nämä perusteet voivat tukeutua esimerkiksi parlamentaarisiin voimasuhteisiin.

Viime kädessä päätökset poliittiseen toimintaan osallistumisesta tai sen taloudellisesta tukemisesta tehdään kussakin yhteisössä. Tilannetta tulee tarkastella siltä kannalta, miltä asia näyttää ulospäin. Tästä on hyvä indikaattori esimerkiksi se, haluaako yritys tiedottaa annetusta tuesta avoimesti.

Valtion omistajaohjauksella voi olla merkittävä rooli käytäntöjen muovaamisessa. Valtiontalouden tarkastusvirasto on valtion määräysvallassa olevien yhtiöiden ja valtion liikelaitosten antamaa vaali- ja puoluerahoitusta vuosina 2006-2009 sekä omistajaohjausta tarkastelleessa kertomuksessaan katsonut, että ohjeistuksen antaminen olisi perusteltua vaali- ja puoluerahoituksen läpinäkyvyyteen, puolueiden tasapuoliseen ja yhdenmukaiseen kohteluun, yritysten hyvään hallintotapaan, kansainvälisiin korruption vastaisiin suosituksiin ja vaaleissa valittujen, yritysten omistajavallan käyttöön osallistuvien poliitikkojen jäävittömyyteen ja riippumattomuuteen liittyvien vaatimusten takia.

Eduskunnan käsiteltävänä olevassa esityksessä ehdotetaan kiellettäväksi niin puolueelta, puolueyhdistykseltä ja puolueen lähiyhteisöltä kuin yksittäisiltä ehdokkailtakin tuen vastaanottaminen muun muassa kunnilta ja kuntayhtymiltä, kunnallisilta liikelaitoksilta sekä kunnan määräysvallassa olevilta yhtiöiltä. Kiellot ovat erityisen tärkeitä niiden yhteisöjen osalta, jotka tuottavat kunnallisia palveluja ja osallistuvat kunnallisiin tarjouskilpailuihin. Mielestäni myös kunnissa on aiheellista käydä keskustelua pelisäännöistä liittyen julkisyhteisöjen ja julkisomisteisten yhteisöjen suhteeseen poliittisiin toimijoihin.

Avoimuudella varmistetaan se, että mahdolliset esteellisyystilanteet tunnistetaan ajoissa. Samoin havaitaan entistä paremmin tapaukset, joissa lahjusrikossääntelyn soveltaminen voi tulla kyseeseen. Uudistettavalla vaali- ja puoluerahoitussääntelyllä ehkäistään korruptiota poliittisessa toiminnassa.

Hyvät kuulijat,

On tietysti selvä, että yrityksillä - niin julkisomisteisilla kuin muillakin - on tarve hyviin yhteiskuntasuhteisiin. Yrityksille järjestöyhteistyö voi olla keino toteuttaa vastuullista liiketoimintaa. Vastuullinen liiketoiminta lähtee siitä, että yrityksen tarkoitus ymmärretään omistajien voiton maksimointia laajemmin.

Toki vastuullinen toiminta ja yhteistyö järjestöjen kanssa voi myös olla keino parantaa yrityksen kuvaa. Erityisesti nuoret kokevat vastuullisen kuluttamisen itselleen läheiseksi osallistuvan toiminnan muodoksi. Näin ollen vastuullisen toiminnan kuvan välittäminen on myös yritysten kannalta käymässä entistä tärkeämmäksi.

Oikein ymmärretty yhteistyö yritysten ja järjestöjen välillä voi hyödyttää molempia osapuolia - näin voi olla esimerkiksi ympäristönsuojeluun tai sosiaaliseen hyvinvointiin liittyvissä hankkeissa. Yritys voi hyötyä avoimesta dialogista kansalaisjärjestöjen kanssa mm. uusien ajatusten ja toimintatapojen kautta. On selvää, että myös kansalaisjärjestöt voivat hyötyä kumppanuudesta, joka voi tarjota niille mahdollisuuden pitkäjänteisempään ja tuloksellisempaan toimintaan.

Yhteistyö ja dialogi eri toimijoiden välillä kuuluvat terveeseen demokratiaan. Vastuullisen toiminnan merkitys on kuitenkin syytä pitää mielessä - tältä osin julkisomisteisilta yrityksiltä ja liikelaitoksilta voinee odottaa erityistä tarkkuutta.

Tuija Brax