Sami Demirbas: Keskustelu säädösvalmistelun laadusta kiinnostaa

Oikeusministeriön koordinoima Kuulemisen asiantuntijaryhmä ja lainsäädännön arviointineuvosto järjestivät 26. tammikuuta "Avoimella valmistelulla kohti parempaa vaikutusten arviointia" -keskustelutilaisuuden, jossa esiteltiin asiantuntijaryhmän ja arviointineuvoston toimintaa, keskusteltiin vaikutusarviointien ja kuulemisten toteuttamisesta sekä pohdittiin yleisesti lainvalmistelutyön tilaa, josta on viime aikoina keskusteltu tiheään myös julkisuudessa. Keskustelutilaisuus oli suunnattu ensisijaisesti ministeriöiden lainvalmistelijoille.

Jo tapahtumaan ilmoittautumisen yhteydessä oli selvää, että aihe kiinnostaa - osallistujamäärä tulikin nopeasti täyteen. Tätä osattiin odottaa, sillä etenkin lainsäädännön arviointineuvoston toiminta on herättänyt keskustelua lainvalmistelijoiden keskuudessa. Keskustelutilaisuus tarjosi siten hyvän mahdollisuuden valmistelijoiden ja arviointineuvoston väliselle vuoropuhelulle. Sen lisäksi, että tilaisuus tarjosi mahdollisuuden vuoropuhelulle, se nosti esille myös paljon tärkeitä havaintoja lainvalmisteluun liittyen.

Lisää laatua hallituksen esitysten vaikutusarviointeihin

Lainsäädännön arviointineuvoston toimintaa olivat esittelemässä neuvoston puheenjohtaja Leila Kostiainen sekä arviointineuvoston jäsen Kalle Määttä. Neuvoston tavoitteena on lisätä lainvalmistelun ja erityisesti hallituksen esitysten vaikutusarviointien laatua. Tämä tapahtuu antamalla lausuntoja hallituksen esityksistä ja niiden vaikutusarvioinneista. Vuonna 2016 neuvosto antoi yhteensä 13, joissa taloudellisten vaikutusarviointien lisäksi arvioitiin myös muita esitettyjä vaikutuksia.

Arviointineuvoston mielestä on jo nyt selvää, että hallituksen esitysten vaikutusarviointeihin tulisi kiinnittää enemmän huomiota. Keskeinen havainto on ollut, että vaikutukset usein todetaan yleisellä tasolla sen sijaan, että niitä aidosti ja tosiasiallisesti arvioitaisiin. Kostiaisen ja Määtän mukaan tämä näkyy esimerkiksi taloudellisten vaikutusten osalta siten, että euromääräisiä vaikutuksia esitetään harvoin. Tämän lisäksi esityksissä tulisi myös kertoa nykyistä tarkemmin, mihin esityksessä annettu arviointi perustuu.

Toinen vaikutusarviointien laatuun vaikuttava tekijä on arviointien laajuus. Nykyisellään vaikutusarvioinnit perustuvat usein yhteen suppeaan näkökulmaan, jolloin säädöksen kokonaisvaikutus uhkaa jäädä piiloon. Toisin sanoen, vaikutusten arviointien lähtökohtana tulisi olla laaja ja monitieteellinen lähestymistapa. Arviointineuvoston mukaan tutkimuslaitoksia ja yliopistoja tulisi hyödyntää nykyistä useammin vaikutusarviointien tiedontuottajina. Lisäksi ministeriöiden sisäisessä valmistelussa tulisi oikeustieteen ohella hyödyntää paremmin muuta osaamista, kuten yhteiskunta- ja taloustieteellistä osaamista. Keskustelussa nousi esille myös valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan nykyistä parempi hyödyntäminen säädösvalmistelun tiedontarpeisiin.

Lainsäädännön arviointineuvoston rooli ja merkitys

Myös arviointineuvoston rooli ja merkitys puhututti. Kostiainen ja Määttä arvioivat, että arviointineuvoston tulevaisuutta ajatellen ei ole tarkoituksenmukaista, että esityksiin lisätään neuvoston antamat kommentit ilman, että esitystä tai pykäliä muutetaan. Tästä herää Kostiaisen ja Määtän mukaan kysymys siitä, mikä arviointineuvoston lausuntojen merkitys ylipäänsä on. Heidän mielestään arviointineuvoston lausunnoilla tulisi olla jokin vaikutus jatkovalmisteluun. Arviointineuvoston ehdottamien korjausten lisäksi ministeriöiden tulisi pohtia, miten neuvoston huomioista voitaisiin ottaa opiksi seuraavissa hankkeissa. Arviointineuvoston lausunnoista tulisi oppia paitsi lainvalmistelijat, myös esimiehet ja kansliapäälliköt.

Tapahtumassa Timo Meling työ- ja elinkeinoministeriössä oli kertomassa kokemuksiaan siitä, kun työttömyysturvalakia koskeva esitys arvioitiin arviointineuvoston toimesta. Meling nosti esille muun muassa tiedonvaihtoon ja aikatauluun liittyviä asioita, joihin arviointineuvosto lupasi kiinnittää jatkossa huomiota. Lisäksi hän toivoi arviointineuvostolta ymmärrystä säädöshankkeille, jotka painivat usein kovien resurssi- ja aikapaineiden kanssa.

Aika- ja resurssikysymykset keskiössä

Yksi tilaisuuden tärkeimmistä viesteistä oli, että lainvalmistelussa tulisi kiinnittää tarkempaa huomiota aika- ja resurssikysymyksiin. Arviointineuvoston mukaan esityksistä on huomattavissa resurssipula. Tämä näkyy muun muassa tekstin hajanaisuutena ja toistona. Lisäksi aikataulupaine on toistuvaa, mikä on näkynyt etenkin budjettilakien yhteydessä.

Kostiainen ja Määttä muistuttivat, että eri toteuttamis- ja sääntelyvaihtoehdot tulisi aina ottaa huomioon esitystä valmisteltaessa. Siten vaikutusten arviointeihin ja ylipäätään valmisteluun tulisi varata riittävästi aikaa ja resursseja. Arviointineuvosto ei lausunnoissaan huomioi valmistelun kiireellistä aikataulua tai tiukkaa poliittista ohjausta, sillä siihen sillä ei ole mandaattia.

Tilaisuuteen osallistuneet pitivät lainvalmistelun resurssikysymysten esilläpitoa tärkeänä, jotta asiaan puututtaisiin herkemmin. Toiveena on, että myös poliittiset päättäjät ymmärtäisivät paremmin resursoinnin merkityksen laadukkaalle lainvalmistelulle. Vastikään julkaistu valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan kautta rahoitettu Helsingin yliopiston tutkimus Kuka pääsee mukaan? Miten järjestöjen ääni kuuluu lakien valmistelussa osoittaa, että aika- ja resurssikysymykset kaventavat myös valmistelussa tehtyä kuulemista.

Yhteistyöllä ja tuella kohti avoimempaa ja laadukkaampaa lainvalmistelua

Tilaisuuden toinen osio käsitteli sidosryhmäyhteistyön ja kuulemisen tärkeyttä hyvälle lainvalmistelulle. Niklas Wilhelmsson ja Markus Tervonen oikeusministeriöstä olivat esittelemässä Kuulemisen asiantuntijaryhmää ja sen perustamaa hankeklinikkaa, joka tarjoaa konkreettista apua säädösvalmistelijoille sidosryhmäyhteistyöhön ja kuulemiseen. Toiminnan yhtenä tavoitteena on lisätä kuulemisen monipuolisempaa käyttöä lainvalmistelun eri vaiheissa.

Wilhelmssonin ja Tervosen mukaan mahdollisimman varhainen ja monipuolinen kuuleminen parantaa valmistelun avoimuutta ja laatua, ja voi parhaimmillaan sujuvoittaa toimeenpanoa. Siten on tärkeää, että kuulemisen ja viestinnän suunnitteluun kiinnitetään riittävästi huomiota heti valmistelun alusta lähtien. Suunnitelmallisuus helpottaa myös niukkojen resurssien käyttöä.

Valmistelijoita tulee ennen kaikkea rohkaista nykyistä monipuolisempaan sidosryhmäyhteistyöhön ja kuulemiseen. Ratkaisuksi Wilhelmsson ja Tervonen tarjoavat koulutusta ja opastusta, esimerkiksi hankeklinikan tai erilaisten koulutusten ja tapahtumien muodossa. Hankeklinikkaan osallistunut sisäministeriön Sini Lahdenperä totesi kommenttipuheenvuorossaan hankeklinikan olleen hyvä kuulemiskoulu, josta sai apua rahankeräyslain uudistamista selvittävän hankkeen kuulemisten suunnitteluun ja toteuttamiseen. Hänen mukaansa hankeklinikasta sai myös uusia ajatuksia siihen, miten voi toimia seuraavissa hankkeissa.

Vuoropuhelua tarvitaan lisää

Nyt järjestetty tilaisuus osoitti, että keskustelu lainvalmistelun nykytilasta kiinnostaa. Tämän varmisti myös tilaisuuden palautekysely, joka paljasti, että vastaavankaltaisia keskustelutilaisuuksia kaivattaisiin lisää. Kyselyyn vastanneet ehdottivat tilaisuuksia esimerkiksi perustuslakiasioista, oikeuskanslerin viraston toiminnasta ja roolista sekä tutkimustiedon hyödyntämisestä lainvalmistelutyössä. Jo nyt voitaneen luvata, että ainakin Kuulemisen asiantuntijaryhmän toimesta tullaan järjestämään tämänkaltaisia tilaisuuksia myös jatkossa.

_______________________________________

Sami Demirbas työskentelee asiantuntijana demokratia-, kieli- ja perusoikeusasioiden yksikössä ja toimii kuulemisen asiantuntijaryhmän sihteeristössä