Ministeri Brax SLU:n urheilujuridiikan päivillä

Oikeusministeriö asetti viime marraskuussa työryhmän, jonka tehtävänä on valmistella ehdotusta yhdistyslain tarkistamiseksi. Kyseessä on rajattu toimeksianto, ei kokonaisuudistus. Näin työryhmän aikataulukin on ripeä: sen työn on määrä valmistua jo toukokuun lopussa.

Hankkeen tavoitteena on yhdistyslainsäädännön tarkistaminen siten, että se entistä paremmin vastaisi nykyaikaisen järjestö- ja kansalaistoiminnan vaatimuksia. Erityisesti tavoitteena on parantaa yhdistysten mahdollisuuksia valita kullekin yhdistykselle parhaiten soveltuva hallintomalli, parantaa yhdistyksen jäsenten vaikutusmahdollisuuksia tekemällä mahdolliseksi tietoliikenneyhteyksien ja muiden teknisten apuvälineiden käyttäminen yhdistyksen päätöksenteossa sekä uudistaa yhdistyksen talouden ja hallinnon tarkastusta koskevat säännökset siten, että tarkastus voidaan suorittaa sekä yhdistyksen sisäisiä että ulkopuolisia tarpeita varten tarkoituksenmukaisella tavalla.

Työryhmän on erityisesti 1) selvitettävä mahdollisuus säätää yhdistyslaissa vapaaehtoisesta sääntömääräisestä toimielimestä, jonka tehtävänä osakeyhtiön toimitusjohtajan tavoin on huolehtia yhdistyksen juoksevasta hallinnosta.

Kansalaisyhteiskunta 2006 –toimikunnan raportissa otettiin kantaa sen puolesta, että erityisesti laajoissa, monitasoisissa yhdistyksissä yhdistyksen toiminnanjohtaja voitaisiin määritellä toimielimeksi.

Tällaisen lakisääteisen toimitusjohtajainstituution ottaminen lakiin vapaaehtoisena orgaanina lisäisi yhdistysten mahdollisuutta valita itselleen mahdollisimman tarkoituksenmukainen organisaatiomalli.

Kyse ei kuitenkaan olisi pakollisesta toimintamallista, vaan yhdistykset voisivat pohtia sisällään, josko toimitusjohtajamalli niille sopii tai ei. Jos yhdistyksessä voitaisiin siirtää vastuu päivittäisestä toiminnasta toimitus- tai toiminnanjohtajalle, myös muut kuin yhdistyksen palveluksessa olevat voisivat ryhtyä hallituksen jäseniksi ilman nykyisen kaltaista uhkaa päivittäisessä toiminnassa aiheutuvaan vahinkoon liittyvästä vastuusta. Olisi kuitenkin tärkeää varmistua siitä, että tämä ei johda tosiasiallisen vallankäytön etääntymiseen kauemmaksi jäsenistöstä. Oikein käytettynä toimitusjohtajamalli voi lisätä merkittävästi yhdistyksen jäsenten näkemysten kuuluvuutta yhdistyksen johtamisessa.

Samoin työryhmän on erityisesti 2) selvitettävä mahdollisuus yhdistyksen säännöissä määrätä, että yhdistyksen tai valtuutettujen kokoukseen voidaan osallistua teknisen apuvälineen avulla ja teknisiä apuvälineitä muutenkin käyttää yhdistyksen päätöksenteossa.
- Kyse on hyvin periaatteellisesta asiasta eli millaisin edellytyksin teknistä apuvälinettä, kuten tietoliikenneyhteyttä, voidaan käyttää yhtäältä kokousosallistumisen välineenä ja toisaalta tilanteissa, joissa nykyisinkin voidaan käyttää päätösvaltaa postitse tai erillisissä äänestystilaisuuksissa.

Hankkeen julkisuuden kannalta yksi suurimmista mielenkiinnon kohteista liittyy tähän kohtaan, tai pikemminkin yksityiskohtaan, koska kyse on esimerkiksi puolueiden tai vaikkapa valtakunnallisten liikunnan keskusjärjestöjen puheenjohtajavalintojen mahdollistamisesta jäsenäänestyksellä. Tämän kevään tiedossa oleviin puheenjohtajavalintoihin pykälämuutos ei valitettavasti ehdi.

Lisäksi työryhmän on 3) valmisteltava yhdistyksen tarkastusta koskevat säännökset pitäen lähtökohtana sitä, että pienimmät yhdistykset muiden yhteisöjen tavoin vapautetaan velvollisuudesta varsinaiseen tilintarkastukseen, jota voivat toimittaa vain auktorisoidut tilintarkastajat, mutta lakia täydennetään yhdistysten nykyistä maallikkotilintarkastuskäytäntöä vastaavaa hallinnontarkastusta koskevilla säännöksillä.

Työryhmän on laadittava tarpeelliset lainsäädäntöehdotukset hallituksen esityksen muotoon. Valmistelun pohjana on oikeusministeriössä laadittu arviomuistio ja siitä saatu palaute.

Kansalaisjärjestöjen verotuksesta

Viime aikoina on keskusteltu paljon järjestöjen verotuksesta ja sen vaikutuksista niiden toimintaedellytyksiin. Järjestöissä on yleisesti koettu, että verottajan tulkinnat ovat muuttuneet järjestöjen kannalta huonoon suuntaan. Verottaja on aikaisempaa aktiivisemmin pyrkinyt selvittämään onko erilaisten yhdistysten toiminnassa mukana verotettavaa elinkeinotoimintaa, johon liittyy liikunta- ja urheilutoiminnassa myös arvonlisäverovelvollisuus.

Verottajan aktiivisuus on merkinnyt lisää työtä myös seuratoimijoille. Veroilmoitusten ja lisäselvitysten teko on lisännyt byrokratiaa seurojen hallinnoissa. Järjestöissä on arvioitu, että verotusvuoden 2007 osalta työmäärä tulee vielä lisääntymään.

Verolainsäädäntö ei kuitenkaan ole muuttunut eikä verotettavan toiminnan rajaa tässä mielessä ole muutettu. Normaalin liikunta- ja urheiluseuratoiminnan pitäisi siis olla yleishyödyllistä yhdistystoimintaa, joka ei ole verollista.

Ns. ammattimaisen kilpaurheilutoiminnan, jolla voidaan tarkoittaa esimerkiksi urheilija- tai pelaajapalkkioiden maksamista, rajanvetoa yleishyödylliseen kilpailutoimintaan tullaan varmasti vielä käymään. Kunto- ja terveysliikunnan osalta kilpailuneutraalisuuden vaade voi vaikuttaa liikunta- ja urheiluseurojen järjestämän toiminnan verovelvollisuuden uudelleenarviointiin. Jumppatuntien järjestämisen liikuntaseuran jäsenille ei kuitenkaan pitäisi olla liikuntaseuran verollista elinkeinotoimintaa, tämän on vahvistanut myös korkein hallinto-oikeus. Vapaaehtoisten järjestöissä tekemä talkootyö on koko yhteiskunnan kannalta arvokasta. Talkoo- ja vapaaehtoistyön tukahduttaminen verotuksella olisin lyhytnäköistä ja suomalaisen yhteiskunnan kannalta erittäin vahingollista.

Seuraan herkällä korvalla kansalaisyhteiskuntapolitiikan neuvottelukunnassa juuri käynnistynyttä järjestöjen verotuksen selkiyttämiseen tähtäävää valmistelutyötä ja olen myös tarvittaessa valmis keskustelemaan muiden ministerien kanssa siitä, tulisiko yleishyödyllisten yhteisöjen asemaa tarkentaa verolainsäädännössä. Oma näkemykseni on, että koko yhteiskuntaamme hyödyttävän yhdistystoiminnan pitäisi olla verovapaata. Tästä on myös yhteiskunnassa yleisemminkin varsin laaja yhteisymmärrys.

Dopingrikoslainsäädännön nykytila

Urheilun odotetaan olevan rehtiä, rehellistä ja kansanterveyttä edistävää toimintaa. Nämä odotukset eivät aina täyty. Urheilussa on ilmennyt viime vuosina lieveilmiöitä, joiden yhteydessä on herännyt kysymys urheilun sisäisten seuraamusten ja rikosoikeuden suhteesta. Näistä lieveilmiöistä oikeudellisesti ajankohtaisin ja samalla ongelmallisin on dopingaineet ja niiden käyttö.

Urheilun sisäisenä asiana käsitelty doping muuttui itsenäiseksi oikeudelliseksi kysymykseksi viimeistään vuonna 2002, kun rikoslain dopingrikoksia koskevat säännökset tulivat voimaan. Rikoslaissa on säädetty rangaistaviksi dopingaineiden laiton valmistus, maahantuonti ja levittäminen. Dopingaineen valmistus, maahantuonti ja levittäminen sekä niiden yritys eivät ole rangaistavia, jos toiminta perustuu lakiin. Koska useimmat dopingaineet ovat myös lääkkeitä, on dopingaineiden laillisessa käsittelyssä yleensä lääkelain mukaisesta toiminnasta. Esimerkiksi yksityishenkilö voi lääkelaissa säädettyjen edellytysten täyttyessä tuoda maahan dopingaineeksi luokiteltavaa hormonivalmistetta omaa lääkitystään varten. Vastaavasti dopingaineen hallussapito on rangaistavaa dopingrikoksena vain silloin, kun hallussapitäjällä on todennäköisesti tarkoitus levittää dopingainetta laittomasti.

Hallussapidon hyväksyttävyyttä arvioitaessa kiinnitetään huomio erityisesti siihen, riittäisikö henkilön hallussa olevien dopingaineiden kappalemäärä muuhun tarkoitukseen, kuin hänen omaan lyhyehkön ajanjakson lääkinnälliseen käyttöön. Dopingrikosten yhteydessä olennaisin – mutta samalla myös pulmallisin – näyttökysymys koskee siis sitä, onko toiminnalle lakiin perustuva, lääkinnällisesti tai lääketieteellisesti hyväksyttävä peruste.

Rikoslain dopingsäännökset korostavat dopingin laittoman maahantuonnin ja levittämisen paheksuttavuutta. Säännöksillä pyritään ehkäisemään ennen kaikkea dopingaineiden markkinointi ja saatavuus. Rikosoikeudellinen vastuu dopingaineiden käytöstä on niillä henkilöillä, jotka ovat luoneet edellytykset dopingaineiden käytölle. Dopingrikokseen saattaa syyllistyä siten esimerkiksi valmentaja, joka hankkii tai luovuttaa dopingaineita urheilijalle tai välittää tälle tarkan tiedon siitä, miten ja mistä dopingaineita saa. Myös lääkäri saattaa syyllistyä dopingrikoksen, jos hän määrää tai luovuttaa – reseptillä tai ilman – dopingaineita urheilijalle ilman lääkinnällistä tarkoitusta tietoisena siitä, että ainetta käytetään dopingaineena.

Rikoslaissa korostuu erityisesti aikuisten vastuu nuorten dopingaineiden käytön ehkäisemisestä. Henkilö, joka luovuttaa alaikäiselle ilman lääketieteellisesti hyväksyttävää perustetta dopingaineita, voi syyllistyä törkeään dopingrikokseen, josta on aina määrättävä vankeusrangaistus.

Vaikka rikoslaissa korostuu erityisesti dopingaineiden välittäjien vastuu, omatoimisesti ilman valmentajan, lääkärin tms. apua dopingaineita hankkinut urheilijakin saattaa joutua rikosoikeudelliseen vastuuseen dopingaineiden hallussapidosta. Dopingaineen hallussapito saattaa olla rangaistavaa laittomaan tuontitavaraan ryhtymisenä, jos urheilija hankkii tai pitää hallussaan salakuljetetuksi tietämäänsä dopingainetta.

Dopingaineiden käyttöä ei ole kuitenkaan säädetty rangaistavaksi. Tätä ratkaisua on perusteltu muun muassa sillä, että oman terveyden vaarantaminen ja vahingoittaminen on säädetty rangaistavaksi vain harvoin. Huumausaineiden käytön rangaistavuus on tästä merkittävin poikkeus. Dopingaineiden, varsinkin suurten hormonimäärien, käyttö vaarantaa kiistattomasti käyttäjän oman fyysisen terveyden. Psyykkisten seurausten osoittaminen tieteellisesti on hankalampaa. Vaikka dopingaineiden ei ole osoitettu aiheuttavan vastaavaa riippuvuutta kuin huumausaineiden, niin käyttäjä saattaa tulla riippuvaiseksi aineiden käytön avulla hankituista ominaisuuksista. Lisäksi on arvioitu, että tietyt dopingaineet - esimerkiksi anaboliset steroidit - voivat alkoholin kanssa nautittuna lisätä aggressiivista ja väkivaltaista käyttäytymistä.

Dopingaineiden käytön kriminalisoinnille ei ole kuitenkaan löydetty samanlaisia syitä kuin huumausaineiden käytön kriminalisoinnille. Huumausaineiden käytön vaarallisuus niin fyysiselle kuin psyykkiselle terveydelle, huumausaineiden käyttöön syntyvä riippuvuus sekä huumausaineiden käytön yhteys muuhun – erityisesti järjestäytyneeseen - rikollisuuteen ovat yleisesti ottaen huomattavasti vakavampia seurauksia kuin dopingaineiden käyttöön liittyvät vaarat.

Dopingaineiden käytön säätämisellä rangaistavaksi voisi olla myös haitallisia seurauksia. Käytön kriminalisointi saattaisi johtaa siihen, että käyttäjät jättäytyisivät kiinnijäämisen pelossa terveydenhuoltopalveluiden ulkopuolelle ja syrjäytyisivät muutenkin muun yhteiskunnan ulkopuolelle.

Toinen haitallinen seuraus olisi seuraamusten kasautumista erityisesti huippu-urheilussa. Dopingaineiden käytöstä kiinnijääneille urheilijoille on jo nyt mahdollista määrätä varsin tuntuvat seuraamukset, jotka perustuvat kansainvälisten ja kansallisten lajiliittojen sääntöihin, Maailman ja Suomen antidopingsäännöstöihin sekä Unescon urheilun dopingin vastaiseen yleissopimukseen ja Euroopan neuvoston dopingin vastaiseen yleissopimukseen.

Urheilun toimintakieltoon liittyvillä kielloilla, erityisesti kilpailukiellolla saattaa olla erittäin merkittävä vaikutus henkilön taloudelliseen asemaan, kuten myös mahdollisia valmennustukipalautuksia, sopimussakkoja tai vahingonkorvauksia koskevilla velvollisuuksilla. Lisäksi dopingaineiden käytöstä kiinnijääminen on usein asia, jota käsitellään laajasti tiedotusvälineissä, jolloin käyttäjä joutuu kärsimään myös sosiaalisista sanktioista. Mahdolliset rikosoikeudelliset seuraamukset urheilun sisäisten seuraamusten lisäksi voisivat monissa tapauksissa merkitä kohtuutonta seuraamusten kasautumista pelkkään dopingaineiden käyttöön syyllistyneelle urheilijalle.

Haittavaikutuksia saattaisi aiheutua myös siitä, että myös kilpaurheilussa ilmitulleet dopingtapaukset olisi tutkittava rikosasioina, jos dopingaineiden käyttö säädettäisiin rikoslaissa rangaistavaksi. Urheilun sisäisten säännöstöjen ja rikoslain määritelmät dopingaineista poikkeavat toisistaan. Tämä johtuu siitä, että rikoslaissa dopingaineiksi määritellään vain sellaiset aineet, joiden väärinkäyttöön on lääketieteellisesti todettu liittyvän terveydellisiä riskejä.

Rikoslain mukaan dopingaineita ovat synteettiset anaboliset steroidit ja testosteroni johdannaisineen, kasvuhormoni sekä kemialliset aineet, jotka lisäävät testosteronin, sen johdannaisten tai kasvuhormonin tuotantoa ihmiskehossa. Valtioneuvoston antamassa asetuksessa on lisäksi määrätty tarkemmin, mitä aineita on pidettävä rikoslaissa tarkoitettuina dopingaineina. Tämä dopingaineiden luettelo on huomattavasti suppeampi kuin urheilussa kiellettyjen lääkeaineiden luettelo. Nykyisin urheilijaa voidaan rangaista urheilun toimintakiellolla sellaisenkin dopingaineen käytöstä, jota ei rikoslaissa määritellä dopingaineeksi. Tästä määritelmien erosta saattaisi aiheutua rajanveto- ja yhdenvertaisuusongelmia, jos vain rikoslaissa määriteltyjen dopingaineiden käyttö säädettäisiin rangaistavaksi. Silloinkin, kun kyse olisi sekä urheilun sisäisissä säännöstöissä että rikoslaissa kielletyn aineen käytöstä, olisi mahdollista, että näyttökynnyksen erilaisuudesta johtuen ratkaisut tuomioistuimessa ja urheilujärjestöissä poikkeaisivat toisistaan. Tämä saattaisi vähentää urheilujärjestöjen suorittaman dopingvalvonnan merkitystä.

Dopingaineiden käytön kriminalisointia ei puolla sekään seikka, että muiden kuin huippu-urheilijoiden dopingaineiden käytön valvonta olisi ongelmallista. Dopingaineiden käyttö todetaan veri- tai virtsakokeella, jonka suorittamiseen tarvitaan laissa säädetty peruste tai testattavan suostumus. Yleisiä yllätystestejä esimerkiksi kuntosaleille ei olisi mahdollista suorittaa – ainakaan ilman urheilijoiden etukäteistä suostumusta. Henkilönkatsastus, jollaiseksi veri- tai virtsatesti luetaan, voidaan kohdistaa vain henkilöön, jota todennäköisin syin epäillään rikoksesta, josta säädetty ankarin rangaistus on enemmän kuin kuusi kuukautta vankeutta taikka rattijuopumuksesta tai huumausaineen käyttörikoksesta. Tapaukset, joissa poliisi pystyisi osoittamaan todennäköisiä syitä dopingaineiden käyttöepäilylle tai muita päteviä perusteita testaamiselle, olisivat todennäköisesti harvinaisia.

Kilpaurheilijoidenkin kohdalla valvonta kohdistuu käytännössä eri tavalla huippu-urheilijoihin ja tavallisiin kilpaurheilijoihin. Suomen Antidopingtoimikunnan ja urheilujärjestöjen suorittamat testit kohdistuvat käytännössä vain huippu-urheilijoihin, sillä resurssit eivät riitä kaikkien kilpaurheilijoiden testaamiseen. Huippu-urheilijoiden kiinnijäämisriski rikosoikeudellisesti rangaistavasta dopingaineen käytöstä olisi siten huomattavasti suurempi kuin muiden kilpaurheilijoiden, mitä voidaan pitää yhdenvertaisuuden kannalta ongelmallisena. Dopingaineiden käyttö tulisi huippu-urheilun ulkopuolella ilmi varsin sattumanvaraisesti etupäässä vain muiden dopingrikosten, esimerkiksi dopingaineiden levittämisen tutkinnan yhteydessä.

Suomen Antidopingtoimikunnan laatimien tilastojen perusteella antidopingtyö on ollut tehokasta, sillä kiinnijääneiden määrä on vuosituhannen vaihteen tilanteeseen verrattuna laskenut merkittävästi. Esimerkiksi vuonna 2007 suoritetusta 1910 testistä löytyi 5 positiivista tulosta, kun vuonna 2000 suoritetusta 1849 testistä löytyi vielä 19 positiivista tulosta. Antidopingtyö kehittäminen ja sen rahoituksen lisääminen ovatkin tehokkaita keinoja dopingaineiden käytön ehkäisemiseksi. Erityisesti kuntourheilijoiden dopingaineiden käytön ehkäisemisessä antidopingtyö on tarkoituksenmukaisempaa kuin rikosoikeudellisen vastuun laajentaminen dopingaineiden käyttöön. Opetusministeriössä onkin suunnitteilla hanke antidopingtyön ulottamisesta myös kuntourheiluun.