Terrorismilainsäädännön kokonaisuudistus

Rikoslain terrorismirikoksia koskeva 34 a luku korvautuu terroristisia rikoksia koskevalla uudella 34 a luvulla. Kysymys on kokonaisuudistuksesta, jossa luku on uudistettu laajan muutostarpeiden arvioinnin perusteella. Uuden sääntelyn pohja on kuitenkin aikaisemmassa sääntelyssä.

Luvun otsikon muuttuminen ja luvun rikosten luonnehtiminen sitä kautta ”terroristisiksi rikoksiksi” liittyy sääntelyn yksinkertaistamiseen siten, että ydinrikokset nimetään ”terrorismirikoksiksi”. Tämä muutos on muiden muutosten kanssa omiaan edistämään sääntelyn selkeyttä.

Uudistuksen taustalla ovat erityisesti hallitusohjelmakirjaukset. Hallitusohjelmassa on tiedostettu terrorismin uhka ja tarve vastata siihen ajantasaisella lainsäädännöllä.

Hallitusohjelman mukaisesti uudistuksen tavoitteina ovat olleet sääntelyn selkeyttäminen sekä sääntelyn riittävä kattavuus ja rangaistusten riittävä ankaruus.

Terrorismirikoksia koskevan sääntelyn vaikeaselkoisuuden ovat todenneet erityisesti eduskunnan perustuslakivaliokunta ja lakivaliokunta.

Rikoslain terrorismirikoksia koskeva luku on säädetty vuonna 2002. Sen jälkeen ei ole tehty sääntelyn kokonaistarkastelua.

Usein terrorismirikoksia koskevan sääntelyn muuttamisessa ja täydentämisessä on ollut kysymys kansainvälisten velvoitteiden täytäntöönpanosta, mutta niin ei ollut tällä kertaa.

Oikeusministeriön asettaman työryhmän yksimielinen mietintö julkaistiin joulukuussa 2024, minkä jälkeen se oli runsaat kaksi kuukautta kestäneellä lausuntokierroksella.

Lausuntopalaute arvioitiin huolellisesti. Yleisesti ottaen mietintöön ja sen ehdotuksiin suhtauduttiin myönteisesti ja mietintöä pidettiin kattavana ja perusteellisena, minkä vuoksi jatkovalmistelussa ei tarvinnut tehdä suuria muutoksia.

Jatkovalmistelussa otettiin lisäksi huomioon lainsäädännön arviointineuvoston lausunto ja oikeuskanslerin ennakkotarkastusmuistiossaan esittämät huomiot.

Hallituksen esitys annettiin eduskunnalle marraskuussa 2025. Eduskuntakäsittelyssä ei tullut muutoksia esityksessä ehdotettuihin rikoslain pykäliin.

• terroristisessa tarkoituksessa tehdyt rikokset
• terroristisessa tarkoituksessa tehty radiologista asetta koskeva rikos
• terrorismirikoksen valmistelu
• terroristiryhmän johtaminen
• terroristiryhmän toimintaan osallistuminen
• terroristinen koulutuksen antaminen
• terroristinen kouluttautuminen
• terroristinen värväys
• terroristinen rikoksen rahoittaminen
• terrorismin rahoittaminen (terroristin rahoittaminen ja terroristiryhmän rahoittaminen)
• terroristinen matkustaminen (käsittää myös ns. oleskelurikoksen)
• terroristisen matkustamisen edistäminen
• terroristinen julkinen kehottaminen

Rikoslain 34 a luvun rikosten luonnehtiminen ”terroristisiksi rikoksiksi” ja ydinrikosten määritteleminen ”terrorismirikoksiksi” ovat mahdollistaneet pääsemisen eroon sääntelyä monimutkaistaneista pykäläviittauksista.

Määritelmäpykälä on sijoitettu uuden luvun alkuun.

Sääntelyä on kevennetty luopumalla toissijaisuuslausekkeista ja näiltä osin tarkennuksia on tullut pykälien perusteluihin.

Säännösten sanamuotoja on yhtenäistetty mahdollisuuksien mukaan.

Tunnusmerkistöjä on tarkennettu tarpeen mukaan.

Terroristin rahoittamista ja terroristiryhmän rahoittamista koskeva sääntely on yhdistetty (terrorismin rahoittaminen).

Eräiden rikosten rahoittamista koskevat säännökset on sijoitettu paremmin sopivina yleisvaarallisia rikoksia koskevaan rikoslain 34 lukuun.

Rangaistussäännösten perustelut on koottu täydennettyinä ja kattavina hallituksen esitykseen, mikä on olennaisen tärkeää sääntelyn ymmärtämisen ja käyttökelpoisuuden sekä asianmukaisen soveltamisen kannalta.

Terroristisella rikoksella edistettävän toisen terroristisen rikoksen yksilöintivaatimusta on lievennetty niin, että edistettävän rikoksen ei tarvitse olla yksilöitävissä rikosnimikkeen tarkkuudella. Esimerkiksi ei tarvitse olla varmaa se, minkä terroristisessa tarkoituksessa tehdyn rikoksen tekemiseksi kouluttautuminen tapahtuu tai minkä terroristisen rikoksen tekemistä rahoitetaan. Myös esimerkiksi terrorismirikoksen valmistelu voi tapahtua usean vaihtoehtoisen terroristisessa tarkoituksessa tehdyn rikoksen tekemistä varten.

Muutoksella edistetään ja tehostetaan terrorismirikollisuuden torjuntaa kokonaisuudessaan.

Rikosprosessissa syyttäjän on riittävällä varmuudella osoitettava, että teolla on rangaistussäännöksen edellyttämä yhteys terroristisen rikoksen tekemiseen.

Muutetun lainsäädännön mukaan terrorismirikoksen valmistelu ja kouluttautuminen terrorismirikoksen tekemistä varten olivat rangaistavia vain, jos kyse oli rikoksesta, jonka henkilö tulee itse tekemään tai jonka tekemiseen hän tulee osallistumaan.

Nyt sääntely muuttui niin, että rangaistavaa on edistää myös sellaisen terrorismirikoksen tekemistä, jota valmistelutoimen tekijä tai kouluttautuja ei itse tule tekemään tai jonka tekemiseen hän ei itse tule osallistumaan. Tällaista valmistelua ja kouluttautumista (esimerkiksi henkilö hankkii pommin tai kouluttautuu pommin valmistukseen) voidaan lähtökohtaisesti pitää yhtä merkityksellisenä kuin oman tulevan terrorismirikoksen edistämistä.

Rikoksesta tuomitaan terroristisessa tarkoituksessa tehtynä tavanomaista ankarampi rangaistus. Keskeisimpiä terroristisia tarkoituksia ovat vakavan pelon aiheuttaminen väestön keskuudessa sekä valtion, hallituksen tai muun viranomaisen pakottaminen tekemään jotakin.

Terroristisessa tarkoituksessa tehtyjen rikosten piiri oli jo ennen uudistusta laaja, mutta siitä huolimatta lainsäädäntöhankkeessa arvioitiin, onko sitä tarpeen vielä laajentaa. Johtopäätöksenä päädyttiin törkeän vapaudenriiston, törkeän raiskauksen, törkeän ryöstön ja törkeän lapsenraiskauksen lisäämiseen kyseisten rikosten piiriin.

Terroristisena matkustamisena tuli rangaistavaksi myös se, että henkilö tehdäkseen terroristisen rikoksen oleskelee valtiossa, jonka kansalainen hän ei ole tai jossa hän ei pysyvästi asu. Teosta tuomitaan vankeuteen enintään kolmeksi vuodeksi. Uudella rangaistussäännöksellä torjutaan erityisesti niin sanottua terroristista vierastaistelijailmiötä.

Rangaistava oleskelu voi koskea myös valmistelutyyppisiä tekoja, esimerkiksi terrorismirikoksen valmistelua, osallistumista terroristiryhmän toimintaan ja terroristista kouluttautumista. Oleskelurikos voi liittyä tilanteisiin, joissa henkilö oleskelee terroristijärjestön hallinnassa olevalla alueella, mutta myös oleskeluun esimerkiksi Suomessa kyseisessä tarkoituksessa.

Syyttäjän on rikosprosessissa näytettävä toteen se, että henkilö oleskelee vieraassa valtiossa tehdäkseen terroristisen rikoksen. Merkitykselliset seikat voivat liittyä esimerkiksi henkilön lausumiin tai viestintään taikka muuten hänen tekoihinsa, jotka ilmentävät rikoksen tekemisen aikomusta.

Hallituksen esityksen perusteluissa kiinnitetään erityistä huomiota perheenjäsenen rooliin sen korostamiseksi ja selventämiseksi, että hänen rikosoikeudellinen vastuunsa on jo ennen lainsäädäntömuutoksia ollut laaja ja laajenee entisestään muutosten myötä.

Perheenjäsenenkin kohdalla on syytä korostaa sitä, että uusi oleskelurikos kattaa kaikki valmistelutyyppisetkin terroristiset rikokset, joilla voidaan myös edistää puolison tulevan rikoksen tekemistä.

Perheenjäsentä koskevat muutenkin kaikki sääntelyn laajennukset kuten edistettävän rikoksen yksilöintivaatimuksen lieventäminen. Nykyistä laajemmin rangaistavaksi tuli toisen henkilön rikoksen edistäminen, mikä esimerkiksi voi perheen sisällä ilmetä terrorismirikoksen tekemisessä käytettävien esineiden tai aineiden hallussapitona tai muuna käsittelynä.

Perheenjäsen voi syyllistyä rangaistavaan terroristiryhmän toimintaan osallistumiseen esimerkiksi ryhmän varustehuollosta, ruokahuollosta tai lasten terroristisesta ideologisesta kasvatuksesta huolehtimalla.

Jo ennen uudistusta rangaistavan avunannon ulottuvuus oli laaja ja perheenjäsen saattoi toiminnallaan syyllistyä myös yllytykseen terroristisen rikoksen tekemiseen. Avunanto ja yllytys voivat liittyä esimerkiksi tilanteisiin, joissa huolehditaan terroristiryhmän toimintaan osallistuvan puolison varustehuollosta tai kannustetaan häntä osallistumaan terroristiryhmän toimintaan.

Lapsensa terroristijärjestön hallitsemalle alueelle vievä ja siellä pitävä vanhempi voi syyllistyä myös muuhun ja ankarasti rangaistavaan rikokseen kuin terroristiseen rikokseen. Tällainen rikos voi esimerkiksi olla törkeä ihmiskauppa, jonka tekotapoihin kuuluu alle 18-vuotiaan lapsen saattaminen ihmisarvoa loukkaaviin olosuhteisiin.

Rikoslakiin jo aikaisemmin sisältyneen määritelmän mukaan terroristiryhmällä tarkoitetaan vähintään kolmen henkilön muodostamaa tietyn ajan koossa pysyvää rakenteeltaan jäsentynyttä ryhmää, joka toimii yhteistuumin tehdäkseen terrorismirikoksia.

Määritelmä perustuu Suomea sitovaan EU-sääntelyyn, joka edellyttää tapauskohtaisesti sovellettavan määritelmän pitämistä rikoslainsäädännössä.

Rikoslaissa omaksuttu terroristiryhmän määritelmä on joustava ja laajalle ulottuva kattaen terroristijärjestöjen alueelliset tai pienemmätkin osat ja solut sekä järjestöistä kokonaan erilliset ryhmät. Selvää on, että kansainvälisesti EU:n ja YK:n piirissä terroristijärjestöiksi katsotut organisaatiot kuuluvat määritelmän piiriin.

Myös tässä on lievennetty edistettävän rikoksen yksilöintivaatimusta. Lisäksi sääntelyä on selvennetty siten, että terroristiryhmän toimintaan osallistumisen rangaistavuus voi tulla kyseeseen tilanteissa, joissa ryhmä toimii vain yhden terrorismirikoksen tekemiseksi.

Pykälää on täydennetty ja täsmennetty niin, että siihen on lisätty esimerkkejä osallistumisteoista (esimerkiksi terroristiryhmän toimintaa ylläpitävistä tukitoimista huolehtiminen).

Kaikkia rikoslain 34 a luvun mukaisia terroristisia rikoksia voidaan tehdä terroristiryhmän toiminnassa tai siihen liittyvänä. Tämä tarkoittaa sitä, että kaikki rangaistavuuden laajennukset koskevat myös terroristiryhmän toiminnassa tehtyjä tai toimintaan liittyviä terroristisia rikoksia.

Terroristiryhmän toimintaan osallistumisen rangaistavuutta laajennettiin vuonna 2021. Sitä harkittiin vielä uudelleen tässä hankkeessa.

Sen määritteleminen, mitä kuulumisella tai jäsenyydellä tarkoitetaan ja miten se ilmenee, on arvioitu hyvin haasteelliseksi. Oikeusvaltioissa noudatettavan laillisuusperiaatteen mukaan rangaistavat teot on määriteltävä tarkkarajaisesti.

Lukuisia rangaistavaksi säädettyjä terrorismirikoksia on voitu tehdä myös terroristiryhmän toiminnassa tai toimintaan liittyvinä. Nyt rangaistavuus entisestään laajenee.

Rangaistaviksi säädettyjen terroristiryhmään liittyvien tekojen voidaan katsoa ilmentävän terroristiryhmään kuulumista tai sen jäsenyyttä. Näin tekoina ilmenevä kuuluminen tai jäsenyys ovat käytännössä rangaistavuuden piirissä.

Vertailuvaltioiden lainsäädännöistä ilmenee, että rangaistavia ovat nimenomaan aktiiviset terroristiryhmän rikollista tavoitetta palvelevat osallistumisteot eikä passiivinen kuuluminen tai jäsenyys. Tämä koskee esimerkiksi Norjan rangaistussäännöstä, jonka mukaan rangaistavaa on osallistuminen terroristiorganisaatioon.

Rangaistavuuden ala laajeni näiltä osin, kun sääntelyn piiriin tulivat lähtökohtaisesti vaarallisiksi katsottavien esineiden ja aineiden (esimerkiksi ampuma-aseet ja räjähdysaineet) lisäksi muut tavanomaisemmat esineet ja aineet, joilla voidaan terrorismirikoksen tekemisen yhteydessä aiheuttaa vakavaa vaaraa ihmisen hengelle tai terveydelle. 

Muutos liittyy terrorismirikollisuuden tilannekuvaan, jonka mukaan terrori-iskuja tehdään merkittävässä määrin tavanomaisia esineitä käyttäen (esimerkiksi auton ajaminen väkijoukkoon). Lainsäädännössä on otettava huomioon terrorismirikollisuuden muuttuneet ja muuttuvat tekotavat.

Korotetun tahallisuusvaatimuksen edellyttämällä tavalla syyttäjän on rikosprosessissa näytettävä, että esimerkiksi esineen hallussapito on tapahtunut sitä varten, että joku tulee tekemään sillä terrorismirikoksen.

Terrorismiin liittyvät rikokset ovat tähänkin asti olleet pääosin ankarasti rangaistavia rikoksia. Tämä koskee erityisesti terroristisessa tarkoituksessa tehtyjä rikoksia mutta myös niiden tekemistä edistäviä terrorismirikoksia.

Terrorismirikosten rangaistusasteikkoihin ei ollut aikaisemmin kohdistunut kokonaisarviointia. Tässä lainvalmisteluhankkeessa arvioitiin laajasti rangaistusasteikkojen muuttamistarpeet ottaen erityisesti huomioon terrorismirikollisuuden vakava luonne. Tavoitteena oli, että terrorististen rikosten rangaistusasteikot muodostavat mahdollisimman johdonmukaisen kokonaisuuden. Arvioinnissa kiinnitettiin huomiota myös muiden rikosten kuin terrorismirikosten rangaistusasteikkoihin. 

Neljän valmistelutyyppisen terroristisen rikoksen rangaistusasteikkoja on muutettu niin, että ne mahdollistavat aikaisempaa ankarampien rangaistusten tuomitsemisen. Kyseiset rikokset ovat terrorismirikoksen valmistelu, terroristinen kouluttautuminen, terroristinen matkustaminen ja terroristisen matkustamisen edistäminen. Näiden neljän rikoksen rangaistusasteikoista on poistettu sakko, lisäksi enimmäisvankeusrangaistuksia on korotettu.

Terroristiryhmän johtamista koskenut lievempi rangaistusasteikko on poistettu erityisesti sen vuoksi, että terroristiryhmän johtamista voidaan kaikissa tilanteissa pitää hyvin vakavana ja paheksuttavana rikoksena.

Pääosin tehtiin teknisluonteiset muutokset, joilla salaisten pakkokeinojen ja salaisten tiedonhankintakeinojen säännökset päivitettiin vastaamaan rikosten muuttuneita rikosnimikkeitä ja rangaistusasteikkoja.

Samalla kuitenkin joiltakin osin laajennettiin salaisten pakkokeinojen ja salaisten tiedonhankintakeinojen käyttömahdollisuutta. Lievimmät terroristisessa tarkoituksessa tehdyt rikokset, joista tuomitaan vankeuteen vähintään neljäksi kuukaudeksi ja enintään kolmeksi vuodeksi, lisättiin telekuuntelun, televalvonnan, peitellyn tiedonhankinnan ja teknisen kuuntelun perusterikoksiksi. Salaisten pakkokeinojen ja salaisten tiedonhankintakeinojen käytön perusterikoksiksi tulivat myös uudet terroristisessa tarkoituksessa tehdyt rikokset (terroristisessa tarkoituksessa tehdyt törkeä vapaudenriisto, törkeä raiskaus, törkeä ryöstö ja törkeä lapsenraiskaus).

Salaisten pakkokeinojen ja salaisten tiedonhankintakeinojen käytön laajentaminen on tärkeää, koska rikoksen estämiseksi, paljastamiseksi ja selvittämiseksi tarvitaan muun ohessa tietoa terroristiseen tarkoitukseen ja tekijän tahallisuuteen liittyvistä seikoista. Huomioon on otettava myös terrorististen rikosten huomattava yhteiskunnallinen selvittämisintressi.

Koska rangaistusvastuu ulottuu terrorismirikoksen tekemisen varhaiseen vaiheeseen, lainsäädännön valmistelussa kiinnitettiin erityistä huomiota perus- ja ihmisoikeuksien turvaamiseen ja oikeusturvanäkökohtiin.

Eduskunnan perustuslakivaliokunnan terrorismirikoksia koskevat kannanotot, perustuslakivaliokunnan linjaamat perusoikeuksien yleiset rajoitusedellytykset samoin kuin Suomessa noudatettavat kriminalisointiperiaatteet ja rikosoikeuden käytön yleiset edellytykset otettiin tarkasti huomioon.

Erityistä huomiota kiinnitettiin rikosoikeudelliseen laillisuusperiaatteeseen, joka edellyttää sääntelyn täsmällisyyttä ja tarkkarajaisuutta ja joka asettaa muiden perus- ja ihmisoikeuksien (esimerkiksi yksityisyyden suoja) kanssa rajansa sille, mitä ja miten voidaan säätää rangaistavaksi. Laillisuusperiaatteen merkitys korostuu, kun säädetään rangaistavaksi päärikoksesta (esimerkiksi terrori-isku) etäällä olevia valmistelu- ja edistämistoimia (esimerkiksi terrorismirikoksen valmistelu, terroristiryhmän toimintaan osallistuminen ja terroristinen kouluttautuminen).

Rangaistussäännösten kattavat ja yksityiskohtaiset perustelut edistävät säännösten asianmukaista tulkintaa perus- ja ihmisoikeuksia ja oikeusturvan vaatimuksia toteuttavalla tavalla.

Terrorismirikoksia koskeva sääntely oli jo lähtökohtaisesti kattavaa vertailuvaltioiden lainsäädäntöihin verrattuna.

Tässä lainvalmisteluhankkeessa sääntelyn kattavuuden varmistamiseksi tarkasteltiin tarvittaessa yksityiskohtaisestikin sitä, minkälaista sääntelyä on yhdeksässä vertailuvaltiossa (Ruotsi, Norja, Tanska, Viro, Saksa, Yhdistynyt kuningaskunta, Alankomaat, Belgia ja Ranska). 

Vastaavuuden joidenkin vertailuvaltioiden sääntelyn kanssa voi katsoa vielä entisestään parantuneen. Tämä koskee erityisesti ns. oleskelurikoksen rangaistavaksi säätämistä. Rangaistavaksi tuli lisäksi matkustaminen tarkoituksessa edistää terroristista matkustamista (esimerkiksi matkustetaan vieraaseen valtioon tekemään matkajärjestelyjä tai poistamaan matkan esteitä sellaisen henkilön hyväksi, jonka tarkoitus on matkustaa Suomeen terrorismirikoksen tekemistä varten).

Muutetulla sääntelyllä edistetään terrorismirikollisuuden torjuntaa. Kysymys on koko yhteiskunnan suojaamisesta, mutta muutoksilla osaltaan edistetään myös perusoikeuksien toteutumista. Erityisen merkityksellisiä ovat oikeus elämään sekä henkilökohtaiseen vapauteen ja turvallisuuteen.

Lainsäädäntömuutokset eivät oletettavasti johda rikosprosessissa käsiteltävien asioiden merkittävään kasvuun aiempien rikosasioiden lukumäärien ja terrorismirikollisuuden tilannekuvan perusteella.

Lainsäädäntömuutoksista ei ole suoraan ja perustellusti johdettavissa tietynsuuruisia lisäkustannuksia. Rikosasioiden määrän kehitystä on kuitenkin seurattava ja tarvittaessa turvattava voimavarat.

Rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen mukaan rikoksiin sovelletaan pääsääntöisesti tekohetken lakia. Tämä koskee myös lainsäädäntömuutoksia, joilla rangaistavan käyttäytymisen alaa laajennetaan ja rangaistusasteikkoja muutetaan ankarimpiin rangaistuksiin johtaviksi. Niiltä osin uusia säännöksiä voidaan soveltaa niiden voimaantulon jälkeen tehtyihin tekoihin.