Totalreform av terroristlagstiftningen

Kapitel 34 a om terroristbrott i strafflagen ersätts av ett nytt kapitel 34 a om terroristiska brott. Det är fråga om en totalreform där kapitlet har omarbetats utifrån en omfattande bedömning av reformbehoven. Grunden för den nya lagstiftningen ligger dock i den tidigare lagstiftningen.

Ändringen av kapitlets rubrik och därigenom klassificeringen av brotten i kapitlet som ”terroristiska brott” syftar till att förenkla lagstiftningen genom att kärnbrotten benämns ”terroristbrott”. Denna ändring bidrar tillsammans med de övriga ändringarna till att öka tydligheten i lagstiftningen.

Reformen grundar sig framför allt på skrivningarna i regeringsprogrammet. I regeringsprogrammet identifieras hotet från terrorism och behovet av att bemöta det med uppdaterad lagstiftning.

I enlighet med regeringsprogrammet har målen för reformen varit att förenkla lagstiftningen samt att säkerställa att den är tillräckligt omfattande och att straffen är tillräckligt stränga.

Särskilt riksdagens grundlagsutskott och lagutskott har konstaterat att lagstiftningen om terroristbrott är svåröverskådlig.

Kapitlet om terroristbrott i strafflagen antogs 2002. Sedan dess har ingen helhetsöversyn av lagstiftningen gjorts.

Ofta har ändringar och tillägg i lagstiftningen om terroristbrott handlat om att verkställa internationella skyldigheter, men så var inte fallet denna gång.

Det enhälliga betänkandet från den arbetsgrupp som tillsatts av justitieministeriet offentliggjordes i december 2024, varefter det var på remiss i drygt två månader.

Remissvaren utvärderades noggrant. Generellt sett mottogs betänkandet och dess förslag positivt och betänkandet ansågs vara omfattande och grundligt, varför inga större ändringar behövde göras under den fortsatta beredningen.

Vid den fortsatta beredningen beaktades dessutom utlåtandet av rådet för bedömning av lagstiftningen samt de synpunkter som justitiekanslern framförde i sin förhandsgranskningspromemoria.

Regeringens proposition lämnades till riksdagen i november 2025. Under riksdagens behandling gjordes inga ändringar i de i propositionen föreslagna paragraferna i strafflagen.

• brott som begåtts i terroristiskt syfte
• brott avseende radiologiska vapen som begåtts i terroristiskt syfte
• förberedelse av terroristbrott
• ledande av terroristgrupp
• deltagande i en terroristgrupps verksamhet
• tillhandahållande av utbildning för terrorism
• deltagande i utbildning för terrorism
• rekrytering till terrorism
• finansiering av brott för terrorism
• finansiering av terrorism (finansiering av en terrorist och finansiering av terroristgrupp)
• resa för terrorism (omfattar även det s.k. vistelsebrottet)
• främjande av resa för terrorism
• offentlig uppmaning till terrorism

Genom att brotten i kapitel 34 a i strafflagen klassificeras som ”terroristiska brott” och kärnbrotten definieras som ”terroristbrott” har man kunnat undvika paragrafhänvisningar som tidigare komplicerade lagstiftningen.

Definitionsparagrafen har placerats i början av det nya kapitlet.

Lagstiftningen har förenklats genom att man har strukit subsidiaritetsklausulerna, och till dessa delar har preciseringar införts i motiveringarna till paragraferna.

Bestämmelsernas formuleringar har harmoniserats i den mån det varit möjligt.

Rekvisiten har preciserats efter behov.

Bestämmelserna om finansiering av en terrorist och finansiering av terroristgrupp har slagits samman (finansiering av terrorism).

Bestämmelserna om finansiering av vissa brott har placerats i kapitel 34 i strafflagen som gäller allmänfarliga brott, eftersom detta är en lämpligare placering.

Motiveringarna till straffbestämmelserna har sammanställts kompletterade och uttömmande i regeringens proposition, vilket är av avgörande betydelse för förståelsen av lagstiftningen samt för dess tillämplighet och användbarhet.

Kravet på att ett annat terroristiskt brott som främjas genom ett terroristiskt brott ska kunna specificeras har lindrats så att det brott som främjas inte behöver kunna specificeras genom angivande av brottsbeteckningen. Det behöver till exempel inte stå klart för vilket brott som begåtts i terroristiskt syfte deltagande i utbildning sker eller vilket terroristiskt brott som finansieras. Även till exempel förberedelse av terroristbrott kan ske i syfte att begå flera olika brott som begåtts i terroristiskt syfte.

Ändringen bidrar till att främja och effektivisera bekämpningen av terroristbrottslighet i sin helhet.

I straffprocessen ska åklagaren med tillräcklig säkerhet visa att gärningen har det samband med begåendet av ett terroristiskt brott som krävs enligt straffbestämmelsen.

Enligt den ändrade lagstiftningen var förberedelse av terroristbrott och utbildning i syfte att begå ett terroristbrott straffbara endast om det rörde sig om ett brott som personen själv skulle begå eller delta i.

Nu har lagstiftningen ändrats så att det även är straffbart att främja begåendet av ett sådant terroristbrott som den som utför förberedande åtgärder eller genomgår utbildning inte själv kommer att begå eller delta i. Sådana förberedelser och sådan utbildning (till exempel att en person skaffar sig en bomb eller lär sig att tillverka en bomb) kan i princip betraktas som lika avsevärda som att främja sitt eget framtida terroristbrott.

Om ett brott begås i terroristiskt syfte utdöms ett strängare straff än normalt. De viktigaste terroristiska syftena är att injaga allvarlig fruktan hos en befolkning samt att tvinga staten, regeringen eller andra myndigheter att göra något.

Omfattningen av brott som begåtts i terroristiskt syfte var redan före reformen bred, men trots detta övervägdes i lagstiftningsprojektet om det var nödvändigt att utvidga den ytterligare. Slutsatsen blev att grovt frihetsberövande, grov våldtäkt, grovt rån och grov våldtäkt mot barn skulle läggas till i dessa brott.

Det har även blivit straffbart att resa för terrorism, om en person vistas i en stat där personen inte är medborgare eller varaktigt bosatt för att där begå ett terroristiskt brott. Straffet för brottet är fängelse i högst tre år. Genom den nya straffbestämmelsen bekämpas i synnerhet fenomenet med så kallade utländska terroriststridande.

Straffbar vistelse kan även avse gärningar av förberedande karaktär, till exempel förberedelse av terroristbrott, deltagande i en terroristgrupps verksamhet och deltagande i utbildning för terrorism. Ett vistelsebrott kan hänföra sig till situationer där en person vistas i ett område som kontrolleras av en terroristorganisation, men även vistelse i till exempel Finland i det aktuella syftet.

I straffprocessen ska åklagaren bevisa att personen vistas i en främmande stat i syfte att begå ett terroristiskt brott. Väsentliga omständigheter kan ha att göra till exempel med personens uttalanden eller kommunikation eller handlingar i övrigt som uttrycker avsikten att begå ett brott.

I motiveringarna till regeringspropositionen fästs särskild uppmärksamhet vid familjemedlemmens roll för att betona och förtydliga att dennes straffrättsliga ansvar redan före lagändringarna varit omfattande och att det utvidgas ytterligare i och med ändringarna.

Även när det gäller familjemedlemmar bör man betona att det nya vistelsebrottet omfattar alla former av terroristiska brott, även av förberedande karaktär, som även kan främja makens framtida begående av brott.

Familjemedlemmar omfattas även i övrigt av alla utvidgningar av lagstiftningen, som lindringen av kravet på att specificera det brott som främjas. Att främja en annan persons brott har blivit straffbart i större utsträckning än tidigare, vilket till exempel inom en familj kan ta sig uttryck i innehav eller annan hantering av föremål eller ämnen som används för att begå terroristbrott.

En familjemedlem kan göra sig skyldig till straffbart deltagande i en terroristgrupps verksamhet, till exempel genom att sörja för underhållet av gruppens utrustning, gruppens mathållning eller terroristisk ideologisk uppfostran av barn.

Redan före reformen var omfattningen av straffbar medhjälp omfattande, och en familjemedlem kunde genom sitt agerande även göra sig skyldig till anstiftan till terroristiskt brott. Medhjälp och anstiftan kan till exempel förekomma i situationer där en person sörjer för underhållet av utrustningen för sin make som deltar i en terroristgrupps verksamhet eller där personen uppmuntrar sin make att delta i en terroristgrupps verksamhet.

En förälder som för sitt barn till ett område som kontrolleras av en terroristorganisation och som håller barnet där kan också göra sig skyldig till något annat allvarligt och strängt straffbart brott än ett terroristiskt brott. Ett sådant brott kan till exempel vara grov människohandel, där det till gärningssätten hör att ett barn under 18 år transporteras till förhållanden som kränker människovärdet.

Enligt den definition som redan tidigare fanns i strafflagen avses med terroristgrupp en strukturerad grupp, inrättad för en viss tid, bestående av minst tre personer, som handlar i samförstånd för att begå terroristbrott.

Definitionen grundar sig på EU-lagstiftning som är bindande för Finland och som kräver att en definition som ska tillämpas från fall till fall finns i strafflagstiftningen.

Den definition av terroristgrupp som antagits i strafflagen är flexibel och omfattande och kan tillämpas på regionala terroristorganisationer eller mindre delar eller celler i sådana organisationer samt på enskilda fristående grupper. Det står klart att organisationer som internationellt, inom EU och FN, betraktas som terroristorganisationer omfattas av definitionen.

Även här har kravet på att specificera det brott som främjas lindrats. Dessutom har lagstiftningen förtydligats så att deltagande i en terroristgrupps verksamhet kan vara straffbart i situationer där gruppen verkar i syfte att begå ett enda terroristbrott.

Paragrafen har kompletterats och preciserats genom att exempel på deltagandegärningar har lagts till (till exempel att sörja för stödåtgärder som upprätthåller en terroristgrupps verksamhet).

Alla terroristiska brott enligt kapitel 34 a i strafflagen kan begås inom ramen för en terroristgrupps verksamhet eller i samband med denna. Detta innebär att alla utvidgningar av straffbarheten även omfattar terroristiska brott som begåtts inom ramen för en terroristgrupps verksamhet eller som har samband med denna verksamhet.

Straffbarheten för deltagande i en terroristgrupp utvidgades 2021. Detta övervägdes på nytt även inom detta projekt.

Att fastställa vad som avses med tillhörighet eller medlemskap och hur det tar sig uttryck har bedömts vara mycket svårt. Enligt legalitetsprincipen som tillämpas i rättsstater ska straffbara handlingar definieras noggrant avgränsade.

Många av de terroristbrott som är straffbara kan också ha begåtts inom ramen för en terroristgrupps verksamhet eller i samband med denna verksamhet. Nu utvidgas straffbarheten ytterligare.

Gärningar som har ett samband med en terroristgrupp och som är straffbara kan anses utgöra ett tecken på tillhörighet till eller medlemskap i en terroristgrupp. Tillhörighet eller medlemskap som visar sig genom gärningar är i praktiken straffbart.

Lagstiftningen i jämförelsestaterna visar att det är just aktiva deltagandegärningar som tjänar en terroristgrupps brottsliga syfte som är straffbara, medan passiv tillhörighet eller passivt medlemskap inte är det. Detta gäller till exempel den norska straffbestämmelsen enligt vilken deltagande i en terroristorganisation är straffbart.

Straffbarheten utvidgades i detta avseende när lagstiftningen kom att omfatta inte bara föremål och ämnen som i regel anses farliga (till exempel skjutvapen och sprängämnen), utan även andra, mer vanliga föremål och ämnen som kan orsaka allvarlig fara för människors liv eller hälsa i samband med ett terroristbrott.

Ändringen är kopplad till lägesbilden av terroristbrottsligheten, där en avsevärd andel av terrorattackerna genomförs med hjälp av vanliga föremål (till exempel att köra en bil in i en folkmassa). Lagstiftningen måste ta hänsyn till de förändrade och föränderliga gärningssätten inom terroristbrottsligheten.

I enlighet med det skärpta kravet på uppsåt ska åklagaren i brottsprocessen visa att exempelvis innehavet av ett föremål har skett i syfte att någon ska begå ett terroristbrott med det.

Brott i anknytning till terrorism har även hittills i regel varit strängt straffbara brott. Detta gäller särskilt brott som begåtts i terroristiskt syfte, men även terroristbrott som främjar sådana brott.

Det har tidigare inte gjorts någon övergripande bedömning av straffskalorna för terroristbrott. I detta lagberedningsprojekt gjordes en omfattande bedömning av behovet av att ändra straffskalorna, med särskilt beaktande av terroristbrottslighetens allvarliga karaktär. Målet var att straffskalorna för terroristiska brott ska utgöra en så konsekvent helhet som möjligt. Vid bedömningen fästes uppmärksamhet även vid straffskalorna för andra brott än terroristbrott.

Straffskalorna för fyra terroristiska brott av förberedande karaktär har ändrats så att det nu är möjligt att utdöma strängare straff än tidigare. De aktuella brotten är förberedelse av terroristbrott, deltagande i utbildning för terrorism, resa för terrorism samt främjande av resa för terrorism. Böter har strukits från straffskalorna för dessa fyra brott, och dessutom har de maximala fängelsestraffen skärpts.

Den lindrigare straffskalan för ledande av terroristgrupp har avskaffats, framför allt eftersom ledande av terroristgrupp i alla situationer kan betraktas som ett mycket allvarligt och förkastligt brott.

I regel gjordes ändringar av teknisk natur, genom vilka bestämmelserna om hemliga tvångsmedel och hemliga metoder för inhämtande av information uppdaterades så att de motsvarar de ändrade brottsbeteckningarna och straffskalorna.

Samtidigt utvidgades dock till vissa delar möjligheterna att använda hemliga tvångsmedel och hemliga metoder för inhämtande av information. De lindrigaste brotten som begåtts i terroristiskt syfte, för vilka fängelse i minst fyra månader och högst tre år utdöms, har lagts till i förteckningen över brott som utgör grund för teleavlyssning, teleövervakning, förtäckt inhämtande av information och teknisk avlyssning. Till de brott som utgör grund för användning av hemliga tvångsmedel och hemliga metoder för inhämtande av information fogades även de nya brotten som begåtts i terroristiskt syfte (grovt frihetsberövande, grov våldtäkt, grovt rån och grov våldtäkt mot barn som begåtts i terroristiskt syfte).

Det är viktigt att utvidga användningen av hemliga tvångsmedel och hemliga metoder för inhämtande av information, eftersom det för att förhindra, avslöja och utreda brott behövs bland annat information om omständigheter som rör terroristiska syften och gärningsmannens uppsåt. Dessutom ska även beaktas att det finns ett betydande samhälleligt intresse av att utreda terroristiska brott.

Eftersom straffansvaret sträcker sig till ett tidigt skede av begåendet av ett terroristbrott, fästes vid lagberedningsarbetet särskild uppmärksamhet vid att trygga de grundläggande och mänskliga rättigheterna samt vid rättsskyddsaspekterna.

Ställningstagandena gällande terroristbrott från riksdagens grundlagsutskott, de allmänna villkoren för begränsning av de grundläggande rättigheterna som fastställts av grundlagsutskottet liksom de kriminaliseringsprinciper som tillämpas i Finland och de allmänna villkoren för användning av straffrätt beaktades noggrant.

Särskild uppmärksamhet fästes vid den straffrättsliga legalitetsprincipen, som kräver att lagstiftningen är exakt och noggrant avgränsad och som, tillsammans med andra grundläggande och mänskliga rättigheter (till exempel rätten till integritet), sätter gränser för vad som kan göras straffbart och på vilket sätt. Betydelsen av legalitetsprincipen framhävs när det föreskrivs att förberedande och främjande gärningar (till exempel förberedelse av terroristbrott, deltagande i en terroristgrupps verksamhet och deltagande i utbildning för terrorism) som ligger långt från huvudbrottet (till exempel en terrorattack) är straffbara.

Utförliga och detaljerade motiveringar till straffbestämmelserna främjar en korrekt tolkning av bestämmelserna på ett sätt som tillgodoser de grundläggande och mänskliga rättigheterna och kraven på rättsskydd.

Lagstiftningen om terroristbrott var redan från början omfattande jämfört med lagstiftningen i jämförelsestaterna.

För att säkerställa att regleringen är heltäckande har man i detta lagberedningsprojekt vid behov även detaljerat granskat hur regleringen ser ut i de nio jämförelsestaterna (Sverige, Norge, Danmark, Estland, Tyskland, Förenade kungariket, Nederländerna, Belgien och Frankrike).

Överensstämmelsen med lagstiftningen i vissa jämförelsestater kan anses ha förbättrats ytterligare. Detta gäller särskilt att s.k. vistelsebrott beläggs med straff. Det blev dessutom straffbart att resa i syfte att främja resor för terrorism (till exempel att resa till en främmande stat för att utföra researrangemang eller undanröja resehinder för en person som har för avsikt att resa till Finland för att begå ett terroristbrott).

Den ändrade lagstiftningen främjar bekämpning av terroristbrottslighet. Det handlar om att skydda hela samhället, men ändringarna bidrar också till att de grundläggande rättigheterna tillgodoses. Särskilt viktiga är rätten till liv, personlig frihet och trygghet.

Lagändringarna leder sannolikt inte till någon betydande ökning av antalet brott som behandlas i straffprocessen, utifrån de tidigare antalen brottmål och lägesbilden av terroristbrottsligheten.

Det går inte att direkt och motiverat härleda extra kostnader till ett visst belopp av lagändringarna. Utvecklingen av antalet brottmål ska dock följas upp och resurser säkerställas vid behov.

Enligt den straffrättsliga legalitetsprincipen tillämpas på brott i regel den lag som gällde vid tidpunkten för brottet. Detta gäller även lagändringar där området för straffbart beteende utvidgas och där straffskalorna ändras så att de leder till strängare straff. Till dessa delar kan de nya bestämmelserna tillämpas på gärningar som begåtts efter det att bestämmelserna har trätt i kraft.