Valmiuslain kokonaisuudistus

Valmiuslaki sisältää säännöksiä ns. lisätoimivaltuuksista, joita on mahdollista ottaa käyttöön poikkeusoloissa. Varsinaisten toimivaltuussäännösten lisäksi laki sisältää säännökset mm. poikkeusolojen määritelmästä, poikkeusoloihin varautumisesta, lisätoimivaltuuksien käyttöönottomenettelystä, lain nojalla toteutetuista toimenpiteistä aiheutuvien vahinkojen korvaamisesta sekä muutoksenhausta ja seuraamuksista.

Valmiuslaki poikkeaa tavanomaisesta lainsäädännöstä siten, että vaikka laki on jatkuvasti ja toistaiseksi voimassa, sen säännöksiä ei varautumista lukuun ottamatta lainkaan sovelleta normaalioloissa. Myöskään poikkeusoloissa valmiuslaki ei tule sovellettavaksi automaattisesti tai sellaisenaan, vaan lain lisätoimivaltuudet on erikseen ja yksitellen ns. käyttöönottoasetuksella otettava käyttöön. Voimassa olevan valmiuslain toimivaltuussäännöksiä on sovellettu vain koronapandemian yhteydessä vuosina 2020 ja 2021. Molemmissa poikkeusoloissa otettiin käyttöön vain pieni osa lain toimivaltuuksista.

Valmiuslaki ei poikkeusoloissakaan lähtökohtaisesti korvaa muuta lainsäädäntöä, vaan sen lisätoimivaltuuksilla ainoastaan poikkeusoloissa tilapäisesti täydennetään viranomaisten käytössä olevaa keinovalikoimaa. Lisätoimivaltuuksien käytön tarkoituksena on hallita poikkeusoloja ja niiden vaikutuksia sekä pyrkiä hallitusti palauttamaan yhteiskuntaa takaisin normaaliolojen olosuhteisiin.

Uuden valmiuslain tarkoituksesta säädettäisiin tarkemmin sen 1. pykälässä.

Tarvetta valmiuslain kokonaisvaltaiselle uudistamiselle on nostettu esiin useista näkökulmista. Voimassa oleva valmiuslaki on ensinnäkin ns. poikkeuslaki, eli säädetty perustuslain säätämisjärjestyksessä. Eduskunnan perustuslakivaliokunta on todennut, että valmiuslain kaltaisen poikkeusoloissa sovellettavaksi tulevan lain säätäminen pysyväisluonteisena poikkeuslakina ei ole valtiosäännön perusratkaisujen kannalta tyydyttävä ratkaisu. Tästä seuraa tarve pyrkiä saattamaan valmiuslaki sopusointuun perustuslain kanssa.

Ylimmät valtioelimet ja ylimmät laillisuusvalvojat ovat lisäksi valmiuslain soveltamisesta saatujen kokemusten perusteella nostaneet esille tarpeen arvioida valmiuslain ajantasaisuutta ja sen käyttöönottomekanismeja. Myös yhteiskunnallinen kehitys ja kansainvälisessä toimintaympäristössä tapahtuneet muutokset edellyttävät, että valmiuslain ajantasaisuutta ja toimivuutta sekä toimivaltuuksien riittävyyttä arvioidaan uudelleen. Valmiuslain uudistamistarve on tunnistettu myös koronaepidemian hallintaa tarkastelleessa Onnettomuustutkintakeskuksen raportissa  sekä useissa poikkeusolojen sääntelyä koskevissa akateemisissa ja muissa selvityksissä.

Suomessa on voimassa suhteellisen toimiva valmiuslaki, jota on viimeksi päivitetty vuonna 2022 hybridiuhkiin liittyen. Suurin osa voimassa olevan valmiuslain toimivaltuussäännöksistä on kuitenkin tosiasiallisesti valmisteltu vähintään 20 vuotta sitten ja osa niistä periytyy jopa sotien jälkeisistä säännöstelyvaltuuslaeista. Osa valmiuslain toimivaltuussäännöksistä onkin selvästi jo vanhentuneita, eivätkä sellaisenaan enää käytännössä toteuttamiskelpoisia. Valmiuslain asema keskeisenä poikkeusoloja koskevana säädöksenä edellyttää, että sen sisältöä ja toimivuutta arvioidaan kattavasti sekä kokonaisvaltaisesti suhteessa vallitsevaan yhteiskunnalliseen ja oikeudelliseen kehitykseen. Myös kansainvälisessä toimintaympäristössä tapahtuneet muutokset edellyttävät, että valmiuslain ajantasaisuutta ja toimivuutta sekä sen toimivaltuuksien riittävyyttä arvioidaan uudelleen.

Suomen ja Euroopan turvallisuusympäristö muuttui äkillisesti ja poikkeuksellisella tavalla helmikuussa 2022 Venäjän hyökätessä Ukrainaan. Hyökkäyksen johdosta todettiin, että tietyt valmiuslain kokonaisuudistuksen osaksi alun perin suunnitellut muutokset on välttämätöntä valmistella nopeammassa aikataulussa. Oikeusministeriössä valmisteltiin siksi keväällä 2022 erittäin kiireellisesti erityisesti hybridiuhkia koskeva valmiuslain tarkistus, joka tuli voimaan 15.7.2022. Tämä ns. pikakaistauudistus kattoi kuitenkin vain pienen osan valmiuslain uudistamistarpeista eikä sen yhteydessä ollut mahdollisuutta arvioida valmiuslakia tai sen ajantasaisuutta muilta osin. Valmiuslain kokonaisuudistuksen tarve ei siten johdu Venäjän hyökkäyksestä, mutta Ukrainan sodan kokemuksia on mahdollisuuksien mukaan otettu uudistuksessa huomioon. Huomionarvoista lisäksi on, että valmiuslaissa on kyse ennen muuta siviiliyhteiskunnan toiminnan turvaamisesta erilaisten poikkeusolojen aikana. 

Työryhmä ehdottaa mietinnössään säädettävän uusi valmiuslaki, jolla korvattaisiin voimassa oleva samanniminen laki.

Ehdotuksen mukaista uutta valmiuslakia ei ole varsinaisesti valmisteltu voimassa olevan lain pohjalta, eikä kyse siten ole voimassa olevan valmiuslain säännösten muuttamisesta. Valmiuslain rakenne ja keskeiset sisällölliset elementit perustuvat kuitenkin olennaiselta osin perustuslain 23 §:ssä säädettyyn, minkä vuoksi uusi valmiuslaki vastaisi rakenteeltaan pääosin voimassa olevaa lakia. 

Vaikka ehdotus sisältää osin samoja tai samankaltaisia sääntelyratkaisuja kuin voimassa oleva valmiuslaki, kaikki lain osa-alueet uudistuisivat ehdotuksen mukaan merkittävästi voimassa olevaan lakiin verrattuna. Lakiehdotus sisältää vain muutaman säännöksen, jotka ehdotetaan siirrettävän sellaisenaan uuteen valmiuslakiin voimassa olevasta laista.

Valmistelun keskeisenä painopisteenä on ollut varmistaa valmiuslain menettelysäännösten ja toimivaltuuksien tosiasiallinen toimivuus poikkeusoloissa ottaen huomioon mm. teknologinen ja muu yhteiskunnallinen kehitys, turvallisuusympäristön muutokset sekä koronapandemian aikana voimassa olevasta laista saadut soveltamiskokemukset.

Ehdotusten sisältöä käsitellään asiakokonaisuuksittain tarkemmin alla.
 

Ehdotuksen valmistelusta on vastannut laajapohjainen kaikkien ministeriöiden ja tasavallan presidentin kanslian edustajista sekä oikeudellisista asiantuntijoista koostuva työryhmä. Valtioneuvosto asetti työryhmän 6.10.2022 ja sen toimikausi päättyi 30.6.2025. Uuteen lakiin ehdotetut toimivaltuussäännökset perustuvat sektoriministeriöiden hankkeen aikana tekemiin sääntelytarvearvioihin. Toimivaltuussäännöksiä on valmisteltu ensin sektoriministeriöissä, sen jälkeen ministeriöiden muodostamissa jaostoissa ja lopulta koko työryhmän kesken. Sektoriministeriöt ja jaostot ovat hankkeen aikana vastanneet tarvittavasta sidosryhmien kuulemisesta. 

Valtioneuvosto asetti lisäksi ajalle 20.11.2025–18.12.2025 uuden työryhmän jatkamaan valmiuslain kokonaisuudistusta valmistelleen työryhmän työtä eräiden sisäministeriön esiin nostamien laajamittaiseen maahantuloon liittyvien seikkojen huomioon ottamiseksi. Työryhmän tehtävänantoon ei kuulunut arvioida muita uudistuksen jatkovalmisteluun liittyviä kysymyksiä, eikä se ehdottanut muutoksia mietintöön. Sisäministeriö jätti muutosehdotuksensa mietintöön eriävänä mielipiteenä.

Työryhmien työn tukena toimi eduskuntaryhmien nimeämistä kansanedustajista koostuva parlamentaarinen seurantaryhmä.
 

Tavoitteena on, että ehdotuksen mukainen uusi valmiuslaki voidaan säätää tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Sekä voimassa oleva että sitä edeltänyt vuoden 1991 valmiuslaki säädettiin ns. poikkeuslakina, eli perustuslain säätämisjärjestyksessä.

Hallituksen esitys on tarkoitus antaa eduskunnalle vuoden 2026 aikana. Lain voimaantuloaikataulu riippuu eduskunnan käsittelyaikataulusta ja säätämisjärjestyksestä. Jos laki voidaan säätää tavallisen lain säätämisjärjestyksestä, laki on mahdollista saattaa voimaan jo kuluvan hallituskauden aikana.

Valmiuslain yleisen varautumisvelvollisuuden soveltamisalaan kuuluisivat ehdotuksen mukaan voimassa olevaa lakia vastaavasti valtion viranomaiset, tuomioistuimet ja valitusasioita käsittelemään perustetut lautakunnat, tasavallan presidentin kanslia, eduskunnan virastot, itsenäiset julkisoikeudelliset laitokset, valtion liikelaitokset, hyvinvointialueet ja hyvinvointiyhtymät sekä kunnat ja kuntayhtymät. Uutena elementtinä varautumisvelvollisuus koskisi myös muita lailla julkista hallintotehtäviä hoitamaan perustettuja tai siihen lailla velvoitettuja yhteisöjä siltä osin kuin ne hoitavat julkisia hallintotehtäviä.

Yleinen varautumisvelvollisuus ei ehdotuksen mukaan jatkossakaan koskisi yksityistä sektoria edellä mainittujen julkisia hallintotehtäviä hoitavia tahoja lukuun ottamatta. Yksityiseen sektoriin kohdistuvissa velvoitteissa on huomioitava toimialakohtaiset erityispiirteet ja vältettävä päällekkäisiä velvoitteita. Yksityisen sektorin toimijoiden velvollisuudesta varautua häiriötilanteisiin ja poikkeusoloihin on varsin laajasti erityislainsäädäntöä. Lisäksi yksityisen sektorin kriittisiä toimijoita koskeva varautumissääntelyä vahvistetaan merkittävästi erityisesti CER- ja NIS2-direktiivien kansallisen täytäntöönpanon myötä.

Yleisen varautumisvelvollisuuden aineellisesta sisällöstä ehdotetaan säädettävän huomattavasti voimassa olevaa lakia täsmällisemmin. Ehdotettujen muutosten tarkoituksena ei ole kuitenkaan luoda kokonaan uusia varautumisen elementtejä, vaan yhtenäistää nykyään melko kirjavaa varautumisen tasoa ja toimintatapoja yhteiskunnassa. Konkreettinen varautumistoiminta olisi silti edelleen aina sovitettava kunkin varautumisvelvollisen tehtäviin ja sen toimintaan kohdistuviin riskeihin, eikä uusikaan sääntely siten edellyttäisi samojen varautumistoimenpiteiden tekemistä kaikilta varautumisvelvollisilta.

Yleisenä, kaikkia poikkeusoloperusteita koskevana muutoksena ehdotettuun uuden lain 11. pykälään lisättäisiin säännös siitä, että tiettyä poikkeusolojen määritelmän mukaista tilannetta voidaan pitää poikkeusoloina vain, jos sen hallinta vaatii yhden tai useamman lain III osassa säädetyn lisätoimivaltuuden käyttöönottoa. Voimassa olevaan valmiuslakiin vastaava edellytystä ei suoranaisesti sisälly.

Voimassa olevan lain 3. pykälän 3 kohdan mukaista ns. taloudellista poikkeusoloa ei enää sellaisenaan ole tarkoitus sisällyttää uuteen valmiuslakiin, vaan taloudellisista poikkeusoloista ehdotetaan säädettäväksi osana hybridiuhkatilanteisiin tarkoitettua vaikutusperusteista määritelmää. Eduskunnan perustuslakivaliokunta on useasti todennut voimassa olevan lain 3. pykälän 3. kohdan olevan ristiriidassa perustuslain 23. pykälässä asetettujen vaatimusten kanssa.

Myös poikkeusolomääritelmien muihin kohtiin ehdotetaan samalla tehtävän vähäisempiä muutoksia, joiden tarkoituksena on varmistaa säännösten kattavuus ja ajantasaisuus myös pidemmällä aikajänteellä.
 

Uudessa laissa säädettäisiin nimenomaisesti valtioneuvoston toimivallasta päättää poikkeusolojen vallitsemisesta, jos se yhteistoiminnassa tasavallan presidentin kanssa katsoo jonkun lain 11. pykälässä säädetyn poikkeusolon edellytysten täyttyvän. Valtioneuvosto päättäisi poikkeusolojen päättymisestä samaa menettelyä noudattaen. Voimassa olevaan valmiuslakiin ei sisälly nimenomaisia säännöksiä valtioneuvoston päätöstoimivallasta tai poikkeusolojen päättymisestä.

Valmiuslain lisätoimivaltuudet otettaisiin uuden lain mukaan käyttöön pääosin vastaavaa menettelyä soveltaen kuin voimassa olevan lain mukaan. Kukin yksittäinen toimivaltuus siten otettaisiin käyttöön valtioneuvoston antamalla ns. käyttöönottoasetuksella. Käyttöönottoasetukset annettaisiin aina määräajaksi, enintään kuudeksi kuukaudeksi kerrallaan, ja ne olisi jatkossakin välittömästi saatettava eduskunnan käsiteltäväksi. Viimeinen sana valmiuslain mukaisten toimivaltuuksien käytöstä poikkeusoloissa olisi siten jatkossakin eduskunnalla. Joidenkin lain lisätoimivaltuuksien soveltamisesta voitaisiin lisäksi säätää tarkemmin ns. soveltamisasetuksilla. Myös soveltamisasetukset olisi välittömästi saatettava eduskunnan käsiteltäväksi.

Vaikka toimivaltuuksien käyttöönottoa koskeva menettely pysyisi ehdotuksen mukaan perusteiltaan ennallaan, sen yksityiskohtiin ehdotetaan lukuisia muutoksia. Menettelysäännösten uudistamisessa on otettu erityisesti huomioon koronapandemian aikana saadut soveltamiskokonaisuudet ja nykyisissä säännöksissä havaitut ongelmat.
 

Ehdotuksen mukaisen uuden valmiuslain lisätoimivaltuusosa sisältää yhteensä 112 pykälää, joista monet sisältävät useita erillisiä toimivaltuussäännöksiä. Toimivaltuudet koskevat mm. säännöstelyä, liikkumisen ja oleskelun rajoittamista, otto-oikeuksia ja erilaisia yrityksille asetettavia toimintavelvoitteita.

Kunkin toimivaltuussäännöksen osana säädettäisiin siitä käyttötarkoituksesta tai niistä käyttötarkoituksista, joihin toimivaltuutta voidaan soveltaa sekä siitä, missä poikkeusoloissa toimivaltuutta voidaan soveltaa. 

Voimassa olevaa valmiuslakia vastaavasti myös uusi valmiuslaki sisältäisi ehdotuksen mukaan useita ns. otto-oikeuksia, joissa kyse ihmisten ja yritysten velvollisuudesta luovuttaa esimerkiksi omistamansa ajoneuvo poikkeusoloissa tilapäisesti viranomaisten käyttöön. Kyse on viimesijaisista toimenpiteistä, joiden tarkoituksena on varmistaa esimerkiksi Puolustusvoimien ja poliisin materiaaliset resurssit tilanteessa, jossa niitä ei ole enää mahdollista muilla keinoilla turvata. Laki sisältäisi myös säännökset toimenpiteiden oikeasuhtaisuudesta ja välttämättömyydestä sekä valtion korvausvastuusta, joilla osaltaan pyritään välttämään toimenpiteiden johtamista yksityisen kannalta kohtuuttomiin seurauksiin.

Voimassa olevaa valmiuslakia vastaavasti myös uusi valmiuslaki sisältäisi ehdotuksen mukaan useita toimivaltuussäännöksiä, jotka mahdollistavat yksityisen elinkeinotoiminnan ohjaamisen. Laki sisältäisi säännöksiä mm. mahdollisuudesta velvoittaa tietyillä toimialoilla toimivia yrityksiä muuttamaan tai laajentamaan toimintaansa viranomaisen määräämällä tavalla sekä suorittamaan viranomaisille niiden määräämiä palveluita, esimerkiksi evakuointikuljetuksia. Laki sisältäisi myös säännökset toimenpiteiden oikeasuhtaisuudesta ja välttämättömyydestä sekä valtion korvausvastuusta, joilla osaltaan pyritään välttämään toimenpiteiden johtamista yksityisen kannalta kohtuuttomiin seurauksiin.

Ehdotuksen mukainen uusi valmiuslaki sisältäisi voimassa olevaa lakia yksityiskohtaisemmat säännökset mm. toimivaltuuksien soveltamisen oikeasuhtaisuudesta ja välttämättömyydestä sekä valtioneuvoston velvollisuudesta seurata poikkeusolojen perusteiden ja lisätoimivaltuuksien käytön edellytysten täyttymistä poikkeusolojen aikana. Lakiin ehdotetaan myös otettavan nykyistä enemmän eri toimivaltuuksien keskinäistä soveltamista koskevia porrastuksia, joiden tarkoituksena on ohjata lain soveltamista poikkeusoloissa siten, että lain tavoitteisiin päästään mahdollisimman tarkkarajaisilla ja lievimmin perusoikeuksiin puuttuvilla toimenpiteillä. Poikkeusoloissa keskeinen rooli on

myös ylimmillä laillisuusvalvojilla, erityisesti valtioneuvoston toiminnan laillisuutta valvovalla valtioneuvoston oikeuskanslerilla.

Uusi valmiuslaki sisältäisi selvästi voimassa olevaa valmiuslakia yksityiskohtaisemmat säännökset lain nojalla toteutettujen toimenpiteiden johdosta ihmisille ja yrityksille maksettavista korvauksista. Valtion korvausvastuu koskisi viranomaisille luovutetulle omaisuudelle sattuneita esinevahinkoja, palvelujen suorittamisvelvollisuutta koskevia toimivaltuuksia, toiselle paikkakunnalle lain nojalla siirretyn henkilöstön matka- ja majoituskustannuksia sekä työtapaturmaa ja ammattitautia.

Poikkeusolojen kynnyksen ylittävät erittäin vakavat yhteiskunnalliset kriisit johtavat toisaalta väistämättä monenlaisiin taloudellisiin menetyksiin sekä ihmisille että yrityksille, eikä valtion ole tosiasiallisesti mahdollista täysimääräisesti kaikkia näitä menetyksiä korvata. Ehdotetut korvaussäännökset eivät siksi kata kaikkia valmiuslain mukaisia toimenpiteitä, eikä valtion korvausvastuu välttämättä kata kaikkia aiheutuneita vahinkoja. Korvauksia koskevien säännösten tarkoituksena on sen sijaan kriisistä johtuvien taloudellisten menetysten mahdollisimman oikeudenmukainen jakautuminen yhteiskunnassa ihmisten, yritysten ja julkisen vallan kesken.

Osana valtion korvausvastuuta koskevaa kokonaisuutta lakiin ehdotetaan uusi säännös valtioneuvoston velvollisuudesta poikkeusolojen aikana ja välittömästi niiden jälkeen arvioida ja seurata lain lisätoimivaltuuksien nojalla toteutettavista toimenpiteistä ja velvoitteista väestölle ja elinkeinotoiminnalle aiheutuvia vaikutuksia sekä tarvittaessa viipymättä ryhtyä toimenpiteisiin niistä aiheutuvien vaikutusten lieventämiseksi tai niiden hyvittämiseksi.

Uudistuksessa ehdotetaan monelta osin täsmennettävän ja selkiytettävän valmiuslain mukaisiin toimenpiteisiin kytkettäviä rangaistussäännöksiä. Kokonaan uutena elementtinä lakiin ehdotetaan lisättäväksi säännökset myös uhkasakosta, joka voitaisiin asettaa tiettyjen lain nojalla asetettujen velvoitteiden tehosteeksi. Lakiin otettavien rangaistuksia ja uhkasakkoa koskevien säännösten tarkoituksena on varmistaa valmiuslain mukaisten toimenpiteiden tosiasiallisesti tehokas täytäntöönpano.

Ehdotuksen mukaan kaikki uuden valmiuslain nojalla viranomaisen yksityiseen ihmiseen tai yhteisöön kohdistamat hallintopäätökset olisivat muutoksenhakukelpoisia, eli niistä olisi mahdollista valittaa hallinto-oikeuteen. Muutoksenhaku ei kuitenkaan lähtökohtaisesti estäisi päätösten välitöntä täytäntöönpanoa.