Ministeri Tuija Brax perustuslain lähetekeskustelussa 26.5.2010

Hallitusohjelmassa linjattiin, että vuonna 2000 voimaan tulleen perustuslain toimivuutta arvioidaan ja perustuslain mahdollista muuttamista varten asetetaan parlamentaarinen ohjausryhmä.

Käsillä oleva esitys perustuu Perustuslaki 2008 -työryhmän laatimaan kartoitukseen perustuslain muutostarpeista ja ns. Taxellin komitean laatimiin konkreettisiin esityksiin. Ensimmäisessä työryhmässä olivat edustettuina kaikki eduskuntapuolueet. Toimin itse sen puheenjohtajana. Olimme työryhmässä perustuslain muutostarpeista sangen yksimielisiä. Myös Taxellin komiteassa saavutettiin laaja tuki keskeisille esityksille.

Perustuslain tarkistamisen tavoitteena on jatkaa perustuslain kokonaisuudistuksessa ja sitä edeltäneissä osauudistuksissa omaksuttua linjaa valtiosäännön parlamentaaristen piirteiden vahvistamiseksi.

Esityksellä vahvistetaan valtioneuvoston asemaa suhteessa tasavallan presidenttiin kuitenkin siten, että presidentti edelleen säilyttää asemansa merkittävänä valtioelimenä. Presidentti osallistuisi vastaisuudessakin valtiolliseen päätöksentekoon. Taxellin komiteassa syntyneen kompromissin yksi keskeinen osa oli, ettei ulkopolitiikan johtamista koskevaa perustuslain 93 §:ää muutettu. Joissakin asiaryhmissä ja erityistilanteissa presidentin harkintavaltaa kuitenkin sidottaisiin eduskunnan ja valtioneuvoston yhtenevään kantaan. Tämäkoskisi ennen muuta ulkopolitiikan johtovaltaan kuuluvia kansainvälisiä asioita.

Hallituksen esityksessä perustuslain tarkistamiseksi selkeytetään ylimpien valtioelinten valta- ja vastuusuhteita ja siten poistetaan valtiosäännön tulkintaan käytännön elämässä liittyneitä epäselvyyksiä. Tämä kohdistuu erityisesti tasavallan presidentin päätöksentekomenettelyyn sekä Suomen edustautumiseen Euroopan unionissa.

Lisäksi esityksessä kehitetään kansalaisten suoria osallistumismahdollisuuksia. Samalla vahvistetaan valtiollisen järjestelmän perustana olevaa edustuksellista demokratiaa.

Taustaa

Suomen perustuslain voimaantulo 1.3.2000 oli merkittävä uudistus, jolla yhtenäistettiin ja ajanmukaistettiin Suomen aiempi - neljään eri perustuslakiin hajautettuna ollut - perustuslakisääntely.

Kuten tunnettua on, uudistusta edelsi pitkäaikainen - 1960- ja 1970-lukujen vaihteeseen palautettavissa oleva - valtiosäännön uudistustyö. Tasavallan presidentin valtaoikeuksia tarkistettiin ja presidentin vaalitapaa säänneltiin 1987 ja 1991 tehdyillä osauudistuksilla. Myös Euroopan unionin jäsenyydestä johtuvia muutoksia tehtiin 1990-luvulla perustuslain osauudistuksena. Samoin mittava perusoikeusuudistus toteutettiin omana, erillisenä hankkeena ennen perustuslain kokonaisuudistusta.

Vuoden 2000 perustuslakiuudistuksen sisällöllisenä tavoitteena oli - osauudistuksissa omaksuttua peruslinjaa seuraten - vahvistaa Suomen valtiosäännön parlamentaarisia piirteitä.

Valtioneuvoston muodostaminen siirrettiin eduskunnan välittömään ohjaukseen.

Tasavallan presidentin päätöksentekoa koskevaa sääntelyä uudistettiin vahvistamalla eduskunnalle vastuunalaisen ja sen luottamuksen varassa toimivan valtioneuvoston asemaa presidentin päätöksenteossa.

Suomen ulkopolitiikan johto kirjattiin tasavallan presidentin ja valtioneuvoston yhteistoimintaan kuuluvaksi.

Valtioneuvoston tehtäväksi jäi ETA- ja EU-järjestelyjen yhteydessä tehtyjen ratkaisujen mukaisesti vastata Euroopan unionissa tehtävien päätösten kansallisesta valmistelusta ja päättää niihin liittyvistä (muista kuin eduskunnan hyväksymistä vaativista) Suomen toimenpiteistä.

Valtioneuvoston toimivallan piiriin luetaan kaikki Euroopan unionissa tehtävien päätösten kohteena olevat asiat ja asiaryhmät. Valtioneuvoston asiana on myös mm. päättää Suomen edustuksesta Eurooppa-neuvoston kokouksissa. Muodostettaessa Suomen kantaa merkittäviin ulko- ja turvallisuuspoliittisiin unioniasioihin valtioneuvoston tulee toimia läheisessä yhteistyössä tasavallan presidentin kanssa.

Arviota

Suomen perustuslaki on nyt ollut voimassa kymmenen vuotta. Sen toimivuutta on seurattu uudistuksen voimaantulosta lähtien, itse asiassa ensimmäinen seurantaraportti ilmestyi jo keväällä 2001.

Istuva hallitus on jo ohjelmassaan lähtenyt siitä, että perustuslain soveltamisesta on kertynyt riittävästi ja riittävän pitkältä aikaväliltä kokemuksia ja tietoa sen toimivuuden ja mahdollisten tarkistustarpeiden arvioimiseksi.

Vuoden 2000 perustuslakiuudistuksen keskeiset ratkaisut on arvioitu pääosin toimiviksi ja tavoitteet pääosin saavutetuiksi. Esimerkiksi eduskunnan asemaa ja toimintaa koskevat perusratkaisut ovat olleet onnistuneita. Myös perustuslain perusoikeussäännöstö näyttäisi kokonaisuutena toimivan hyvin. Laajempiin muutoksiin ei siten ole katsottu olevan tarvetta. Eräitä muutostarpeita on perustuslain toimivuutta arvioitaessa kuitenkin voitu havaita.

Muutostarpeet liittyvät ennen muuta tavoitteeseen jatkaa valtiosäännön parlamentaaristen piirteiden vahvistamista ja parantaa eduskunnan luottamuksen varassa toimivan valtioneuvoston toimintamahdollisuuksia.

Ylimpien valtioelinten toimivaltuuksissa on myös nähtävissä selkeyttämisen tarvetta.

Lisäksi perustuslain voimassaoloaikana on valtiollisessa toimintaympäristössä tapahtunut valtiosäännön kannalta merkityksellisiä muutoksia. Erityisesti nämä muutokset liittyvät Euroopan unionissa tapahtuneeseen kehitykseen ja konkreettisemmin Lissabonin sopimuksen voimaantuloon.

Kehittämistarpeita liittyy myös kansalaisten osallistumisoikeuksien vahvistamiseen.

Myös eduskunnan perustuslakivaliokunta on viitannut tarpeeseen tarkistaa perustuslakia. Valiokunnan mukaan tulisi perustuslain tarkistamiseen tähtäävän hankkeen yhteydessä arvioida, voitaisiinko perustuslain poikkeusoloja koskevaa sääntelyä muuttaa kansainvälisten ihmisoikeussopimusten asettamissa rajoissa erityisesti lainsäädäntövallan delegointia koskevien vaatimusten osalta. Lisäksi tulisi arvioida poikkeusolomääritelmän nykyaikaistamista sekä poikkeusoloissa sallittujen tilapäisten perustuslakipoikkeusten mahdollisuuden ulottamista rajoitetusti myös muihin kuin perustuslain perusoikeussäännöksiin (PeVL 6/2009 vp).

Samoin perustuslakivaliokunta on myös kehottanut arvioimaan, tulisiko perustuslakiin ottaa maininta Suomen jäsenyydestä Euroopan unionissa, sekä harkita, olisiko perustuslakiin tarpeen sisällyttää erityinen valtuussäännös toimivallan siirtämisestä Euroopan unionille (PeVL 13/2008 vp, ks. myös PeVL 36/2006 vp).

Parlamentarismin vahvistaminen

Nyt käsiteltävänä olevassa perustuslain uudistusesityksessä valtioneuvoston asemaa vahvistettaisiin osoittamalla valtioneuvostolle yksinomainen toimivalta antaa hallituksen esitykset eduskunnalle. Valtioneuvosto päättäisi myös hallituksen esityksen täydentämisestä ja peruuttamisesta samoin kuin hallituksen kertomusten antamisesta eduskunnalle.

Parlamentaarisen hallitustavan vahvistamiseksi sekä valta- ja vastuusuhteiden selkeyttämiseksi tasavallan presidentin harkintavaltaa sidottaisiin määrämuotoisessa päätöksenteossa palautuksen jälkeen eräissä asiaryhmissä eduskunnan ja valtioneuvoston yhtenevään kantaan.

Käytännössä merkittävä osa presidentin päätöksenteosta on jo parlamentarisoitunut eli presidentti käyttää toimivaltuuksiaan valtioneuvoston kannan mukaisesti. Tätä heijastaa myös presidentin nykyiseen, valtioneuvoston ratkaisuehdotukseen perustuvaan päätöksentekoon liittyvä palautusmenettely, jonka mukaan presidentti ei voi asiaa ensimmäistä kertaa hänelle esiteltäessä päättää asiasta valtioneuvoston ratkaisuehdotuksesta poikkeavalla tavalla.

Ehdotuksen mukaan asian palautumisen jälkeen muusta kuin lain vahvistamista, virkaan nimittämistä tai tehtävään määräämistä koskevasta asiasta päätettäisiin valtioneuvoston uuden ratkaisuehdotuksen mukaisesti, jos ehdotus vastaa eduskunnan ilmaisemaa kantaa asiassa. Ehdotettu menettely kohdistuisi käytännössä pääasiassa sellaisiin kansainvälisiin asioihin, jotka presidentti päättää määrämuotoisessa päätöksenteossa perustuslain 93 §:n 1 momentin nojalla ja jotka kuuluvat ulkopolitiikan johtamiseen.

Kansalaisten osallistumisoikeudet

Kansalaisten osallistumisoikeuksia valtiollisella tasolla ehdotetaan täydennettäväksi uudella kansalaisaloitteella, jolla äänestäjät voivat saada haluamansa asian eduskunnan käsiteltäväksi. Perustuslakiin otettavaksi ehdotetun säännöksen mukaan vähintään viidelläkymmenellätuhannella äänioikeutetulla Suomen kansalaisella olisi oikeus tehdä eduskunnalle aloite lain säätämiseksi.

Aloitetta koskevasta menettelystä olisi säädettävä tarkemmin sitä varten annettavalla muualla lainsäädännöllä.

Aloite voisi koskea voimassa olevan lainsäädännön muuttamista tai kumoamista taikka kokonaan uuden lain säätämistä. Eduskunnan tulisi ottaa kansalaisaloite käsiteltäväkseen, mutta aloitteen hyväksyminen jäisi eduskunnan arvioitavaksi samoin kuin mahdolliset muutokset aloitteeseen.

Pääministerin asema Suomen edustajana EU:n toiminnassa

Perustuslaissa nykyisin valtioneuvostolle osoitettu kattava toimivalta Euroopan unionin asioissa edellyttää, että pääministeri toimii Suomen edustajana mainituissa kokouksissa.

Perustuslakiin otettavan säännöksen mukaan pääministeri edustaa Suomea Eurooppa-neuvostossa ja valtion ylimmän johdon edustusta vaativassa Euroopan unionin muussa toiminnassa. Valtioneuvosto voisi vastaisuudessakin poikkeuksellisesti päättää, että pääministerin lisäksi tasavallan presidentti osallistuisi Euroopan unionin toimintaan liittyvään kokoukseen, jos Euroopan unionin järjestelmä sen sallii. Näin selkeytettäisiin nykyistä käytäntöä.

Merkittävissä ulko- ja turvallisuuspoliittisissa unioniasioissa pääministeri ja valtioneuvosto toimivat vastaisuudessakin läheisessä yhteistyössä tasavallan presidentin kanssa Suomen kantoja muodostettaessa.

Euroopan unioni perustuslaissa ja toimivallan siirto kansainväliselle toimielimelle

Perustuslain tulee antaa riittävän selkeä ja kattava kuva valtiollisista perusratkaisuista. Tämän vuoksi perustuslakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi säännös Suomen jäsenyydestä Euroopan unionissa.

Perustuslakiin ehdotetaan otettavaksi myös uudet säännökset toimivallan siirrosta Euroopan unionille, kansainväliselle järjestölle tai kansainväliselle toimielimelle. Suomen täysivaltaisuuden kannalta merkittävästä toimivallan siirrosta päätettäisiin vastaisuudessa kahden kolmasosan enemmistöllä kuten nykyisinkin, mutta siirtoa ei tehtäisi poikkeuslailla nykyiseen tapaan, vaan uudessa, perustuslain määrittelemässä menettelyssä.

Perusoikeudet poikkeusoloissa

Perustuslaissa säädettyä mahdollisuutta poiketa perusoikeuksista poikkeusolojen aikana ehdotetaan tarkistettavaksi. Poikkeusolojen määrittelyä perustuslaissa yksinkertaistettaisiin nykyisestä, kuitenkin siten, että määritelmä pysyisi edelleen kansainvälisten ihmisoikeussopimusten yleisen hätätilan käsitteen piirissä. Valtioneuvoston asetusten käyttö olisi tietyissä rajoissa nykyistä useammin mahdollista. Tähän liittyen perustuslaissa säädettäisiin eduskunnan mahdollisuudesta valvoa valtioneuvoston asetuksenantoa niin sanotulla jälkitarkastusoikeudella ja päättää asetusten voimassaolosta.

Perustuslain asettamat nykyiset rajat poikkeusolojen sääntelylle ovat muodostuneet ahtaaksi erityisesti valmiuslainsäädännön kohdalla. Ehdotetun perustuslakimuutoksen tarkoituksena on, että vastaisuudessa valmiuslainsäädäntö vastaisi nykyistä paremmin perustuslain vaatimuksia.

Lopuksi

Perustuslain tarkistusehdotusta on valmistelu laajapohjaisessa, parlamentaarisessa komiteassa. Ehdotukset perustuvat komitean merkittävän enemmistön yhteisymmärryksessä saavuttamiin ratkaisuihin.

Hallitus on nyt saattanut esityksen eduskunnan käsiteltäväksi. Uudistuksen tarkoituksena on vahvistaa valtiosäännön parlamentaarisia piirteitä ja sitä kautta lujittaa kansanvaltaa hallitusjärjestelmässä. Julkisessa keskustelussa on toisinaan asetettu vastakkain valtioneuvoston aseman ja parlamentarismin vahvistaminen. Näinhän ei ole, vaan valtioneuvosto voi toimia vain eduskunnan luottamuksen varassa. Tämä luottamus on jokaisena hetkenä peruutettavissa.

Osa väitteistä ja vihjeistä on vakavia, sillä niiden mukaan eduskunta ei tosiasiassa hoitaisi omaa tehtäväänsä asianmukaisesti, vaan kansanedustajat luottaisivat sokeasti hallitukseen. Siitä että nykyään on tavallista, että hallituskoalitio jatkaa koko eduskuntakauden ajan, ei voida tehdä johtopäätöstä, että eduskunta ei valvoisi valtioneuvoston toimintaa tarkkaan. Kaikki ministerit ja valiokuntien jäsenet ovat varmasti havainneet, että valiokuntia kuunnellaan herkällä korvalla. Toivon että eduskunnassa syvennytään myös tähän kysymykseen, kun perustuslakiuudistusta käsitellään.

Esitys perustuslain uudistamiseksi on nyt eduskunnan käsissä. Päätösvalta kuuluu yksin eduskunnalle - vieläpä kahdella eduskunnalle - ja kansa saa sanoa painavan sanansa eduskuntavaaleissa.

Eduskunnalla on aikaa arvioida ja käsitellä esitystä perustuslain tarkistuksen vaatimalla perinpohjaisuudella. Toivon teille hyviä ja perusteellisia keskusteluja tästä uudistuksesta, joka vie poliittista järjestelmäämme jälleen yhden askeleen parlamentarismin suuntaan.