Ministeri Brax Espoon-Kauniaisten reserviupseerien juhlassa

Suomen puolustusvoimien ylipäällikkö on perustuslain mukaan tasavallan presidentti. Näin on ollut koko itsenäisyyden ajan. Nykyiset järjestelyt ylipäällikkyydessä palautuvat keskeisiltä piirteiltään siten aina vuoden 1919 hallitusmuodon ratkaisuihin asti. Luotaessa valtiosääntöä juuri itsenäistyneelle tasavallalle heijastui tuolloin omaksuttu vahvaan presidentin asemaan perustuva ns. puolipresidentiaalinen hallitustapa myös ylipäällikkyyttä koskevaan ratkaisuun. Tämä tarkoitti käytännössä ylipäällikkyyden osoittamista presidentin tehtäväksi.

Enligt Finlands grundlag är republikens president överbefälhavare för Finlands försvarsmakt. Så har det varit under hela självständighetstiden. Överbefälet i dess nuvarande form går i sina huvuddrag sålunda tillbaka ända till bestämmelserna i 1919 års regeringsform. När författningen utformades för den nya republiken, som just blivit självständig, reflekterades det s.k. semipresidentiella styrelseskicket, grundat på ett starkt presidentskap, också på den lösning som tillämpades när det gällde överbefälet. Detta innebar i praktiken att överbefälet anförtroddes presidenten.

Huomion arvoista on myös se, että Suomessa puolustusvoimien ylipäällikkyys on ollut jo alun perin luonteeltaan tosiasiallista ylipäällikkyyttä. Useissa muissa läntisen Euroopan maissa valtion pään asema asevoimien ylipäällikkönä on lähinnä seremoniaalinen tehtävä eikä sisällä todellista asevoimien johtamisvaltaa. Sitä vastoin Suomessa ylipäällikkö johtaa puolustusvoimia myös tosiasiallisesti, ja puolustusvoimain komentaja toimii ylipäällikön alaisuudessa.

Vuoden 2000 perustuslakiuudistuksessa ylipäällikkyys pysytettiin siis edelleen tasavallan presidentillä. Vuonna 2000 maaliskuussa voimaan tulleen uuden perustuslain yleisenä tavoitteena oli valtiojärjestyksen parlamentaaristen piirteiden vahvistaminen eli eduskunnan ja sen luottamuksen varassa toimivan valtioneuvoston aseman parantaminen usein eri tavoin. Esimerkiksi pääministerin valinta ja valtioneuvoston muodostamisen ohjaus siirtyivät uudistuksessa presidentiltä eduskunnalle. Tämä parlamentaarisen hallitustavan kehittämissuuntaus ulottui uudistuksessa presidentin asemaan ylipäällikkönä vain rajoitetulla tavalla. Ylipäällikkyys jäi presidentille, mutta presidentin päätöksenteko ylipäällikön vallan alaan kuuluvissa sotilaskäskyasioissa sidottiin perustuslaissa ministerin myötävaikutukseen ja siten ainakin osittain parlamentaarisen vastuukatteen piiriin.

I grundlagsreformen år 2000 kvarstod presidenten som överbefälhavare. Det allmänna syftet med den nya grundlagen, som trädde i kraft i mars 2000, var att stärka parlamentarismen i författningen, dvs. att på många olika sätt förbättra ställningen för riksdagen och för statsrådet, som är beroende av riksdagens förtroende. Till exempel valet av statsminister och styrningen av regeringsbildningen överfördes i reformen från presidenten till riksdagen. Denna utvecklingstrend nådde endast i begränsad utsträckning presidentens ställning som överbefälhavare. Presidenten kvarstod som överbefälhavare, men presidentens beslutsfattande i sådana militära kommandomål som är underställda överbefälhavaren förbands i grundlagen till ministerns medverkan och omfattades därigenom åtminstone delvis av det parlamentariska ansvaret.

Perustuslaissa säädetään edelleen myös mahdollisuudesta luovuttaa ylipäällikkyys. Luovutusmahdollisuuden säilyminen viittaa osaltaan siihen, ettei presidentin ylipäällikkyyttä ole tarkoitettu vain seremonialliseksi vaan tosiasialliseksi toimivallaksi. Presidentti voi tehdä valtioneuvoston esityksestä päätöksen luovuttaa ylipäällikkyys toiselle Suomen kansalaiselle. Luovuttamismahdollisuutta ei ole rajattu vain sodan aikaan, vaan luovuttamispäätös voidaan tehdä esimerkiksi rauhan ajan kriisitilanteissa. Ylipäällikkyyden luovuttaminen on toteutunut Suomessa myös käytännössä ─ viime sotien aikana. Talvisodan alettua presidentti Kyösti Kallio luovutti ylipäällikkyyden Mannerheimille, joka oli jo aikaisemmin määrätty puolustusvoimain komentajan tehtävään. Ylipäällikkyys pysytettiin välirauhan aikana ja jatkosodassa marsalkka Mannerheimillä. Sodan vielä kestäessä Mannerheimistä tuli tasavallan presidentti, ja hänen ylipäällikkyytensä sulautui presidentin tehtäviin ja asemaan puolustusvoimien ylipäällikkönä. Siirtymä rauhanaikaiseen organisaatioon tapahtui vuoden 1944 lopussa, jolloin presidentti ilmoitti ylipäällikön päiväkäskyssään luopuvansa puolustusvoimain ”aktiivisesta johdosta” ja määräsi pääesikunnan päällikön puolustusvoimain väliaikaiseksi komentajaksi.

Palaan sodan muistoista takaisin nykypäivään ja puolustushallinnon järjestelyihin. Ylipäällikön alaisena sotilaallisena organisaationa puolustusvoimien välitön johto kuuluu puolustusvoimain komentajalle. Hallinnollisesti puolustusvoimat on kuitenkin nykyisin puolustusministeriön eikä ylipäällikön alainen. Pääesikunnalla on siten eräänlainen kaksoisrooli, sillä se toimii paitsi puolustusvoimien johtoesikuntana myös valtion keskushallintoon kuuluvana viranomaisena. Tämä hallinnollinen kahtiajako näyttäytyy myös puolustusvoimia koskevassa päätöksentekojärjestelmässä. Päätösvalta jakautuu yhtäältä tasavallan presidentin ylipäällikkyyden alaan kuuluviin ns. sotilaskäskyasioihin ja toisaalta muihin puolustusvoimia ja puolustushallintoa koskeviin päätöksiin, joita tekevät valtioneuvosto, puolustusministeriö ja puolustusvoimat. Järjestelmää hämärtää lisäksi se, että sotilaskäskyasioiden ja hallintoasioiden välinen raja piirtyy käytännössä usein epäselvästi. Emeritusprofessori Antero Jyränki onkin kuvannut nykyistä järjestelmää toteamalla, että vastuu puolustushallinnon ylimmällä päätöksentekotasolla on jakautunut kahtia eikä puolustushallinnolla ole yhtenäistä johtoa (ks. oikeusministeriön työryhmämietintö 2008:8, s. 108).

Vaikka perusratkaisut ylipäällikkyydessä säilytettiin edelleen samoina, pyrittiin perustuslakiuudistuksen yhteydessä sisällyttämään ylipäällikön päätöksentekoon parlamentaarista vastuukatetta. Tämä tarkoitti käytännössä sitä, että ylipäällikön päätösvalta sotilaskäskyasioissa sidottiin puolustusministerin myötävaikutukseen. Puolustusvoimista annettua lakia tarkistettiin perustuslakiuudistuksen yhteydessä tämän suuntaisesti, ja sittemmin lain kokonaisuudistuksen yhteydessä vuonna 2007 puolustusministerin asemaa edelleen vahvistettiin päätöksentekosääntelystä saatujen kokemusten perusteella.

Ylipäällikön tehtävät ja toimivaltuudet ovat nykyisin yhdistyneet osaksi tasavallan presidentin asemaa, tehtäviä ja toimivaltuuksia eikä ylipäällikkyyttä ole ollut tarpeen korostaa valtion pään asemasta erillisenä tehtävänä. Ylipäällikkyys kytkeytyy nykyisin läheisesti presidentin tehtäviin Suomen ulkopolitiikan johtamisessa. Tehtävien erittelyä on oikeastaan jouduttu tekemään vain kansainvälistä rauhanturvaamistoimintaa ja sotilaallista kriisinhallintaa koskevaa lainsäädäntöä säädettäessä. Nykyisin Suomen sotilaallinen kriisinhallintaorganisaatio on osa puolustusvoimia ja siten ylipäällikön toimivallan alaista. Suomen osallistuminen kansainvälisiin kriisinhallintaoperaatioihin on kuitenkin ulkopolitiikan alaan eikä siis puolustusvoimien tai sen ylipäällikön päätöksenteon piiriin kuuluva asia. Kun toimivalta ulkopolitiikan johtamisessa vielä jakautuu perustuslaissa presidentin ja valtioneuvoston kesken, on yhtenäisten ja toimivien päätöksentekomenettelyjen aikaansaaminen edellyttänyt ponnistuksia, viime kädessä perustuslainsäätämisjärjestyksessä säädetyn niin sanotun poikkeuslain säätämistä. Tämänkaltaisia oikeudellisia rajanvetotilanteita saattaa liittyä myös Lissabonin sopimukseen sisältyvien yhteisvastuu ja turvatakuuvelvoitteiden toimeenpanoon.

Johtopäätöksenä edellä sanotusta voi mielestäni todeta sen, että presidentin nykyiseen asemaan puolustusvoimien ylipäällikkönä liittyy parlamentaarisen hallitustavan kannalta jännitteitä. Kansainvälisen sotilaallisen yhteistyön lisääntyminen ja Euroopan unionin aktivoituminen kansainvälisessä sotilaallisessa kriisinhallinnassa sekä unionin puolustuspoliittisen ulottuvuuden vahvistuminen ovat omiaan korostamaan näitä jännitteitä. Näen, että on aika arvioida uudelleen nykyisten valtiosääntöisten ratkaisujen kestävyyttä näiltä osin.

Valtioneuvosto asetti lokakuun lopussa parlamentaarisen komitean valmistelemaan tarpeellisia muutoksia perustuslakiin. Tämän työn yhteydessä tullaan tarkastelemaan presidentin tehtäviä Suomen ulkopolitiikan johdossa. Kysymys presidentin asemasta puolustusvoimien ylipäällikkönä liittyy kiinteästi tähän asiakokonaisuuteen. Näiden asioiden keskinäiset liittymäkohdat tulivat selkeästi todettua jo komitean asettamista edeltäneessä selvitysvaiheessa, jossa toimin itse perustuslain toimivuutta arvioineen työryhmän puheenjohtajana. Työryhmän johtopäätöksenä oli, että tarkastelu presidentin nykyisestä asemasta puolustusvoimien ylipäällikkönä on syytä liittää osaksi yleisempää arviointia ulko- ja turvallisuuspoliittista päätöksentekoa koskevan perustuslakisääntelyn mahdollisesta kehittämisestä. Työryhmän mukaan perustuslain tarkistamishankkeessa on myös harkittava erilaisia vaihtoehtoja vahvistaa parlamentaarisia piirteitä puolustusvoimien ylimmän päätösvallan käytössä.

Viime päivinä on julkisessa keskustelussa ollut esillä kysymys puolustusvoimain komentajan tehtävän määräaikaistamisesta. Tämäkin osaltaan heijastaa muutosta siinä ajattelutavassa, jolle puolustusvoimien asema on alun perin valtiojärjestyksessämme rakentunut. Kehitys näyttäisi mielestäni kulkevan puolustusvoimien aikaisemmasta, kohtalaisen autonomisesta asemasta kohti järjestelmää, joka rakentuu nykyistä vahvemmin civil control –periaatteelle. Tämä tarkoittaa perusteiltaan nykyistä parlamentaarisempaa järjestelmää, jossa puolustusvoimat ovat eduskunnan luottamuksen varassa toimivan hallituksen kiinteässä valvonnassa ja sen alainen perustuslaissa järjestetyllä tavalla.

Under de senaste dagarna har frågan om att försvarsmaktens kommendör bör utnämnas på viss tid diskuterats i den offentliga debatten. Också detta visar på en förändring i det tänkesätt som försvarsmaktens ställning ursprungligen grundats på i vår statsordning. För mig verkar det som om utvecklingen skulle gå från försvarsmaktens tidigare, rätt autonoma ställning mot ett system som starkare än vad som nu är fallet bygger på principen om civil control. Detta innebär ett i grunden mer parlamentariskt system, där försvarsmakten i enlighet med grundlagen övervakas av och är underställd regeringen, som i sin verksamhet är beroende av riksdagens förtroende.