Oikeusministeri Antti Häkkäsen puhe Vaikutusarviointiseminaarissa Säätytalolla 23.10.2017

Oikeusministeriö 23.10.2017 15.19
Puhe

Hyvät seminaariosallistujat,

Lainvalmistelun laadun kehittäminen ja lakiehdotusten vaikutusten arviointi ovat olleet valtioneuvostossa keskeinen kehittämiskohde pitkään. Lainvalmistelijoille on ministeriöissä ja lukuisissa eri kehittämishankkeissa laadittu vaikutusten arviointia koskevia ohjeita, järjestetty koulutusta ja tarjottu asiantuntijatukea.

Meillä oikeusministeriössä on vastuu lainvalmistelun kehittämisestä. Lainvalmistelutyön tulee olla tietoon perustuvaa ja viimeisin tutkimustieto tulee huomioida valmistelussa. Pidän itse tärkeänä, että jokainen lainvalmistelija on tietoinen sääntelykohdetta koskevasta viimeisimmästä tutkimuksesta. Lainvalmisteluun tulee osallistua riittävästi sektorin asiantuntijoita, jotta alan kannalta relevanttiin tutkimukseen tutustuminen on mahdollista. Tärkeätä on myös kyetä tekemään punnintaa siitä mikä on tutkimustiedosta hyödynnettävissä oleva osa, kuten kaikki tiedämme, harvan tutkimusalan edustajat ovat yksimielisiä alansa havainnoista.

Pidän keskeisenä, että lainvalmisteluprosessissa kiinnitetään huomiota niin riittävään alan tietopohjaan, viimeisimmän tutkimuksen hyödyntämiseen kuin valmisteluprosessin osaamiseen. Lainsäädäntöhankkeiden monimutkaistuessa on kyse yhä isompien prosessien hallinnasta. Prosessin selkeänä osana on oltava koko ajan mielessä, miten viimeisin tutkimus ja sektorin asiantuntijat otetaan osaksi valmistelutyötä. Keskeistä olisi huolehtia, että lainvalmistelutyön tekemiseen voitaisiin osoittaa yhä vahvemmat resurssit. Tärkeätä on myös huolehtia, että saamme rekrytoitua riittävästi nuoria juristeja lainvalmistelu-uralle.

Viime aikoina yhteiskunnallisessa keskustelussa kysymys lainsäädännön vaikutusten arvioinnista on noussut yhä suurempaan rooliin. Monessa maassa parannus vaikutusten arvioinnin laadussa on edellyttänyt vaikutusarvioinnin asiantuntijayksikön perustamista.  Asiantuntijayksikkö on perustettu muun muassa Ruotsiin (Regelrådet) ja Saksaan (Normenkontrollrat).

Vuonna 2010 OECD suositteli sääntelyn laatua koskeneessa maa-arvioinnissaan Suomellekin vaikutusarviointien laatua valvovan asiantuntijayksikön perustamista. Tuo suositus johti useiden kehittämishankkeiden kautta siihen, että asetettiin valmisteluryhmä vaikutusarvioinnin asiantuntijayksikön valmistelemiseksi Suomeenkin. Tuo ryhmä ehdotti muistiossaan vaikutusarvioinnin arviointilautakunnan perustamista valtioneuvoston yhteyteen. Vuosi oli 2014.

Tällä hallituskaudella on saavutettu merkittävä edistysaskel vaikutusten arviointien laadun parantamisessa sekä koko valtioneuvoston lainvalmistelukulttuurin kehittämisessä. Vuonna 2015 annettiin valtioneuvoston asetus, jolla lainsäädännön arviointineuvosto perustettiin.

Vaatimus kirjoittaa lakiehdotusten vaikutuksista katsaus hallituksen esitykseen juontaa joulukuulta 1975, jolloin ensimmäiset hallituksen esitysten laatimista koskevat ohjeet annettiin. Sysäys hallituksen esitysten laatimisen ohjeistamiseksi ylipäänsä oli tullut aivan muualta: lakiehdotusten rinnakkaisteksteistä. Eduskunnan tarkistajat olivat jo maaliskuussa 1968 esittäneet eduskunnan puhemiesneuvostolle, että se ehdottaisi valtioneuvostolle siirtymistä hallituksen esitysten laadinnassa rinnakkaistekstien käyttöön. Rinnakkaistekstejä käytettäisiin tapauksissa, joissa esitykset koskivat voimassa olevien lakien muuttamista.

Noissa vuoden 1976 Hallituksen esitysten laatimisohjeissa (HELO) edellytettiin, että esityksen yleisperusteluissa selostetaan esityksen yhteiskunnallinen merkitys omana jaksonaan ja että yhteiskunnallisia vaikutuksia selostettaessa kiinnitetään tarvittaessa huomiota ”siihen, miten esitys vaikuttaa eri kansalaisryhmien asemaan”. Yleisiksi suuntaviivoiksi annettiin esityksen vaikutusten jaottelu organisatorisiin vaikutuksiin ja taloudellisiin vaikutuksiin.

Vuonna 1980, kun HELO ensimmäisen kerran uudistettiin, ohjeita tarkennettiin: neuvottiin, että esityksen yhteiskunnallista merkitystä selostettaessa tuli eri kansalaisryhmien asemaan kohdistuvien vaikutusten ohella tarvittaessa kiinnittää huomiota ”siihen, miten esitys vaikuttaa kansalaisten tasa-arvoon”, ja lisättiin organisatoristen vaikutusten yhteyteen henkilöstövaikutukset.

Seuraavassa, vuoden 1992 HELOssa annettiin hallituksen esityksille ohjeellinen vakio-otsikointi. Se sisälsi jaottelun taloudellisiin vaikutuksiin, organisaatio- ja henkilöstövaikutuksiin, ympäristövaikutuksiin sekä eri kansalaisryhmien asemaan kohdistuviin vaikutuksiin.

Ympäristövaikutusten nostaminen tuolloin omaksi vaikutusalueekseen lienee johtunut siitä, että vaikka ympäristöarvot olivat alkaneet saada globaalistikin huomiota jo 1960-luvulla, vasta 1990-luvun alussa oltiin Suomessa säätämässä ympäristövaikutusten arvioinnista yhtenäistä lakia. Koska HELOn mukaan hallituksen esityksessä oli yleensä mainittava sekin, jos esityksellä ei ole ympäristövaikutuksia, esitysten perusteluihin alkoi vakiintua ”4.3 Ympäristövaikutukset. Esityksellä ei ole ympäristövaikutuksia.” Toki annettiin myös esityksiä, joilla oli ympäristöön kohdistuvia vaikutuksia, ja vaikutuksista kerrottiinkin, mutta tuollainen ympäristövaikutukset kiistävä lausuma vaikutti hiukan koomiselta esityksissä, joilla ei mitenkään voitu edes kuvitella olevan ympäristöön kohdistuvia vaikutuksia.

1990-luvulla vaikutusten arviointia koskevia vaatimuksia ja neuvoja alettiin kirjata vaikutusalakohtaisiin ohjeisiin. Valtiovarainministeriö laati ohjeet säädösehdotusten taloudellisten vaikutusten arvioinnista, tuolloinen kauppa- ja teollisuusministeriö yritysvaikutusten arvioinnista, ympäristöministeriö ympäristövaikutusten arvioinnista ja sisäministeriö aluekehitysvaikutusten arvioinnista. Sittemmin on kehittynyt vaikutuslajien kirjo: on terveysvaikutusta, lapsivaikutusta, vaikutusta rikostentorjuntaan ja vaikutusta tietoyhteiskuntaan, ja useimmat lainvalmistelijat muistanevat, kuinka kymmenen vuotta sitten valtavirtaistettiin tasa-arvon edistäminen, otettiin käyttöön sukupuolisilmälasit ja alettiin tehdä suvauksia eli sukupuolivaikutusten arviointeja.

Yhteiskunnalle on ominaista, että eri arvot korostuvat eri aikoina. Kun ympäristö on uhattuna, aletaan arvioida ympäristöön kohdistuvia vaikutuksia, kun taas on merkkejä, etteivät lasten asiat ole kunnossa, nostetaan – aivan oikein – esiin lapsiin kohdistuvat vaikutukset. Arvomaailma heijastuu lainvalmisteluunkin. Onhan lainsäädäntö yhteiskunnan mahdollisesti merkittävin ohjausväline. Se, mitkä ovat lainsäädännön taloudelliset vaikutukset, kohdistuvatpa ne valtioon, yritykseen tai yksilöön, on aina ollut ja tullee olemaan tärkeää, joskin painotukset saattavat vaihdella maksajan mukaan.

Nykyisin on käytössä HELO vuodelta 2004. Siinä on vaikutusaluejako: taloudelliset vaikutukset, vaikutukset viranomaisten toimintaan, ympäristövaikutukset, yhteiskunnalliset vaikutukset. HELO on se opas, jossa kerrotaan, mitä ja miten esityksen vaikutuksista kirjoitetaan hallituksen esityksissä, kun taas vaikutusarvioiden tekemiseksi lainvalmistelijoilla on vuodesta 2008 ollut yhtenäiset, eri vaikutusalueet kattavat ohjeet (Säädösehdotusten vaikutusten arviointi. Ohjeet. Oikeusministeriön julkaisu 2007:6). Viimeksi mainitut valmisteltiin ministeriöiden yhteistyönä tavoitteena koota ministeriöiden erilliset, vastuualuekohtaiset ohjeet yhdeksi ohjeeksi. Niiden täytäntöönpanoa on tuettu koulutuksella, lisäohjeistuksella ja ministeriöille tarjotulla asiantuntijatuella.

Vaikutusarviointiohjeiden mukainen säädösehdotusten vaikutusten arviointi kattaa taloudelliset vaikutukset, viranomaisvaikutukset, ympäristövaikutukset ja muut yhteiskunnalliset vaikutukset, samat vaikutusalueet, joista HELOn mukaan tulee kirjata keskeiset tulokset hallituksen esitykseen. Vaikutusarviointiohjeessa nämä neljä vaikutusaluetta on jaoteltu useisiin eri ala-alueisiin vaikutusten tunnistamisen ja arvioimisen helpottamiseksi. Ohjeissa kuvataan, mitä erilaisilla vaikutuksilla käytännössä tarkoitetaan sekä millaisia menetelmiä ja tietolähteitä vaikutusten arvioimiseksi on hyödynnettävissä.

Ohjeissa edellytetään, että arvioinnissa keskitytään ratkaisuvaihtoehtojen olennaisiin vaikutuksiin. Vaikutuksia arvioitaessa tulee tarkastella niin hankkeen tavoiteltuja vaikutuksia ja hyötyjä kuin sen kustannuksia ja mahdollisia kielteisiä vaikutuksia. Lisäksi on arvioitava, kohdistuvatko vaikutukset välillisesti vai välittömästi kohderyhmien toimintaan, sekä se, minkälaisten eri tekijöiden yhteisvaikutuksesta ja minkälaisten vaikutusketjujen kautta vaikutukset syntyvät. Tämän ohella valmistelijan pitää arvioida vaikutusten kestoa, vaikutusten toteutuvuutta sekä siihen liittyviä epävarmuuksia.

Vaikutusten arviointiin kohdistuvat vaatimukset ovat kasvaneet.  Vaatimuksia esittävät niin oikeustieteilijät kuin yhteiskuntatieteilijät, niin kansalaiset kuin kansanedustajat, myös eduskunnan valiokunnat.

Viime vuonna perustettu lainsäädännön arviointineuvosto on tarkoitettu lainvalmistelijoille avuksi ja tueksi. Neuvoston kolmisenkymmentä lausuntoa ovat olleet vaativansävyiset. Lainvalmistelijat ovat saaneet konkreettisia neuvoja siinä, minkä arvioinnissa tulisi olla perusteellisempaa, kattavampaa, minkä paremmin tai toisin esitettyä. On myös kannustettu kuvallisiin esitystapoihin.

Ovatko arviointineuvoston lausunnot vaikuttaneet? Sitä ollaan vasta alkamassa selvittämään. Osviittaa vaikutusarviointien paranemisesta antavat lausumat, joiden kaltaisia viime aikoina on alkanut näkyä neuvoston lausunnoissa: ”– – esitysluonnos on sujuvasti kirjoitettu. Luonnoksen perusteella saa vaivatta yleiskäsityksen esityksestä, sen vaikutuksista ja vaikutusmekanismeista. Arviointineuvosto pitää myönteisenä, että esitysluonnoksessa on tuotu esiin eri toteuttamisvaihtoja sekä perusteltu valittu vaihtoehto.” ja ”– – on hyödynnetty monipuolisesti muun muassa asiantuntijaryhmän osaamista ja kerätty tietoa eri lähteistä – –. Arviointineuvosto katsoo, että esitysluonnoksessa on esimerkillisen avoimesti ja läpinäkyvästi selostettu vaikutusarvioinnin menettelyt ja tietolähteet.”

Lainvalmistelu on jokaisen ministeriön ydintehtävä. Hyvin valmisteltu lainsäädäntö ja siihen olennaisesti kuuluva vaikutusten arviointi mahdollistavat sen, että päätöksentekijöillä on käytettävissä riittävästi luotettavaa tietoa erilaisista ratkaisuvaihtoehdoista ja niiden seurauksista. Lakiehdotusten kattava ja laadukas vaikutusarviointi edistää myös kansalaisten oikeuksien toteutumista sekä julkisen hallinnon avoimuutta, toimivuutta ja luotettavuutta. Vaikutuksia arvioimalla voidaan myös välttää sääntelystä eri tahoille aiheutuvia tarpeettomia kustannuksia sekä edistää yritysten ja kansantalouden kilpailukykyä.

Lainvalmistelijalta edellytetään, että hän tuntee vallitsevan oikeusjärjestyksen ja on ajan tasalla oikeusjärjestyksen kehityksessä. Tämä merkitsee, että valmistelijan on osattava arvioida valmisteltava säädös osana oikeusjärjestyksen kokonaisuutta, perustella hallituksen esitys ja kirjoittaa siihen kuuluvat lakitekstit. Lisäksi valmistelijan tulee hallita lainvalmisteluprosessi kokonaisuutena sekä sen eri vaiheiden suunnittelu ja toteutus. Valmistelijan tulee myös osata viestiä valmisteltavasta hankkeesta sekä toimia vuorovaikutuksessa kansalaisten, sidosryhmien ja poliittisten päätöksentekijöiden kanssa. Nämä eivät ole vähäisiä vaatimuksia.

Oikeusjärjestyksen hallitseva lainvalmistelija on hyvä päättelijä. Sellainen on myös hyvä vaikutusten tunnistaja, ehkä oikeaan osuva arvaajakin, mutta taloustieteilijä hän ei sellaisenaan ole, ei liioin käyttäytymistieteiden asiantuntija. Riittääkö, että lainvalmistelijalla on riittävä kyky ja taito relevantin tutkimuksen tilaamiseen? Lakiehdotusten vaikutusten arvioinnissa tarvitaan monitieteellistä asiantuntemusta ja tämä edellyttää valtioneuvostossa entistä laaja-alaisempaa yhteistyötä muun muassa oikeustieteilijöiden, ekonomistien ja yhteiskuntatieteilijöiden kesken.

Lopuksi haluan nostaa esille huolen lainvalmistelijoiden koulutuksesta. Laadukkaan lainvalmistelun perustana ovat osaavat lainvalmistelijat.  Nykyisin ministeriöiden lainvalmistelijoiden koulutuksen perusrungon muodostaa muutaman kerran vuodessa järjestettävä lainvalmistelun peruskurssi. Peruskurssin opetustehtävissä toimivat oikeusministeriön lainvalmistelijat ja eduskunnan valiokuntaneuvokset oman työnsä ohessa. Lisäkoulutusta lainvalmisteluun järjestetään epäsäännöllisemmin, jos resurssit antavat myöten. Lainvalmistelun koulutus tapahtuu virkamiesten sivutehtävänä ja aikaa ei riitä mitenkään niin paljon, kuin olisi tarpeen.

Tämän vuoksi olisi tarpeen lähteä rakentamaan pysyvämpiä rakenteita lainvalmistelukoulutukselle. Oikeusministeriön yhteyteen voitaisiin perustaa erillinen ”lainvalmistelukoulu”, jonka tehtävänä olisi vastata valtioneuvoston lainvalmistelijoiden koulutuksesta tehtäviinsä. Erillisellä lainvalmistelun koulutusyksiköllä olisi mahdollisuudet nykyistä paremmin vastata lainvalmistelun perus- ja lisäkoulutuksen järjestämisestä. Lainvalmistelu on vaativa tehtävä, joka vaatii pohjakoulutuksen lisäksi jatkuvasti lisäkouluttautumista. Lainvalmistelukoulu voisi vastata paremmin muuttuvan yhteiskunnan haasteisiin esimerkiksi laatimalla erillisiä koulutuskokonaisuuksia ajankohtaisista teemoista, kuten lainsäädännön vaikutusarviointien laatimisesta.

Oikeusministeriössä tullaan laatimaan selvitys mahdollisen lainvalmistelukoulun perustamisesta kehittämään lainvalmistelutyön laatua.