Totalreformen av beredskapslagen

Beredskapslagen innehåller bestämmelser om så kallade tilläggsbefogenheter som kan tas i bruk under undantagsförhållanden. Utöver de egentliga bestämmelserna om befogenheter innehåller lagen bestämmelser bland annat om definitionen av undantagsförhållanden, förberedelser inför undantagsförhållanden, förfarandet för ibruktagande av tilläggsbefogenheter, ersättning av skador som orsakats av åtgärder som vidtagits med stöd av lagen samt ändringssökande och påföljder.

Beredskapslagen avviker från den vanliga lagstiftningen så, att fastän lagen är fortlöpande i kraft och gäller tills vidare tillämpas bestämmelserna i den, med undantag av bestämmelserna om förberedelser, inte under normala förhållanden. Inte heller under undantagsförhållanden blir beredskapslagen tillämplig automatiskt eller som sådan, utan tilläggsbefogenheterna enligt lagen ska tas i bruk separat och en i sänder genom en så kallad ibruktagningsförordning. Befogenhetsbestämmelserna i den gällande beredskapslagen har tillämpats endast i samband med covid-19-pandemin 2020 och 2021. Under de båda undantagsförhållandena togs endast en liten del av lagens befogenheter i bruk.

Utgångspunkten är att beredskapslagen inte ska ersätta annan lagstiftning ens under undantagsförhållanden, utan då kompletteras det urval av metoder som myndigheterna förfogar över tillfälligt genom tilläggsbefogenheterna i lagen. Avsikten med utövandet av tilläggsbefogenheter är att hantera undantagsförhållanden och konsekvenserna av dem samt att på ett kontrollerat sätt sträva efter att återställa samhället till normala förhållanden.

Enligt förslaget ska närmare bestämmelser om den nya beredskapslagens syfte ingå i lagens 1 §.

Behovet av en övergripande reform av beredskapslagen har lyfts fram från flera olika håll. Den gällande beredskapslagen är för det första en så kallad undantagslag, vilket betyder att den har stiftats i grundlagsordning. Riksdagens grundlagsutskott har konstaterat att det i konstitutionellt hänseende inte är en tillfredsställande lösning att en lag som ska tillämpas vid undantagsförhållanden införs som undantagslag. Av detta följer ett behov att få beredskapslagen att överensstämma med grundlagen.

På basis av erfarenheterna av att tillämpa beredskapslagen har de högsta statsorganen och de högsta laglighetsövervakarna dessutom lyft fram behovet att bedöma beredskapslagens tidsenlighet och mekanismerna för dess ibruktagande. Även samhällsutvecklingen och förändringarna i den internationella omvärlden förutsätter att man ser över hur tidsenlig beredskapslagen är, hur lagen fungerar och huruvida befogenheterna enligt lagen är tillräckliga. Behovet att revidera beredskapslagen har också konstaterats i Olycksutredningscentralens rapport om hanteringen av coronaepidemin och i flera akademiska och andra utredningar som gäller bestämmelserna om undantagsförhållanden.

Finland har en relativt fungerande gällande beredskapslag som senast uppdaterades 2022 i fråga om hybridhot. En stor del av befogenhetsbestämmelserna i den gällande lagen har de facto beretts för mer än 20 år sedan och en del av dem härrör rentav från efterkrigstida lagar om regleringsbefogenheter. En del av befogenhetsbestämmelserna är redan klart föråldrade, och kan i praktiken inte längre tillämpas som sådana. Beredskapslagens ställning som en central författning om undantagsförhållanden förutsätter att dess innehåll och funktion utvärderas på ett heltäckande sätt både i förhållande till den rådande samhällsmässiga och rättsliga utvecklingen. Även förändringarna i den internationella omvärlden förutsätter att man ser över hur tidsenlig beredskapslagen är, hur lagen fungerar och huruvida befogenheterna enligt lagen är tillräckliga.

Finlands och Europas säkerhetspolitiska miljö förändrades plötsligt och på ett exceptionellt sätt i februari 2022 när Ryssland anföll Ukraina. Med anledning av angreppet konstaterades det att vissa ändringar som ursprungligen var planerade som en del av totalreformen av beredskapslagen måste beredas enligt en snabbare tidtabell. Justitieministeriet beredde därför våren 2022 synnerligen brådskande en mindre ändring av beredskapslagen särskilt i fråga om hybridhot. Lagen trädde i kraft den 15 juli 2022. Denna snabbrevidering omfattade dock endast en liten del av beredskapslagens revideringsbehov och i samband med den var det inte möjligt att bedöma beredskapslagen eller dess tidsenlighet till övriga delar. Behovet av en totalreform av beredskapslagen beror sålunda inte på Rysslands anfallskrig, men erfarenheterna av kriget i Ukraina har så långt möjligt beaktats i reformen. Det är dessutom värt att notera att beredskapslagen framför allt handlar om att trygga det civila samhällets funktioner under olika slag av undantagsförhållanden. 

Arbetsgruppen föreslår i sitt betänkande att det stiftas en ny beredskapslag som ska ersätta den gällande lagen med samma namn.

Enligt förslaget har den nya beredskapslagen de facto inte beretts utifrån den gällande beredskapslagen, och därför är det inte fråga om ändring av bestämmelser i gällande lag. Den nya lagens struktur och centrala innehållsmässiga element grundar sig dock till väsentliga delar på vad som anges i 23 § i grundlagen. Sålunda kommer den nya beredskapslagens struktur att i huvudsak motsvara strukturen in den gällande lagen. 
Även om förslaget delvis innehåller samma eller liknande lagstiftningslösningar som den gällande beredskapslagen kommer samtliga delområden i lagen att omarbetas betydligt jämfört med den gällande lagen. Lagförslaget innehåller endast ett fåtal bestämmelser som föreslås bli överförda som sådana från gällande lag till den nya beredskapslagen.

I beredningen har den främsta prioriteringen varit att säkerställa att beredskapslagens förfarandebestämmelser och befogenheter fungerar i praktiken under undantagsförhållanden, också med beaktande av bland annat den tekniska och övriga samhälleliga utvecklingen, förändringarna i den säkerhetspolitiska miljön samt erfarenheterna av tillämpningen av den gällande lagen under covid-19-pandemin.

Det föreslagna innehållet behandlas närmare nedan indelat enligt tema.
 

Propositionen har beretts av en arbetsgrupp med bred sammansättning bestående av företrädare för samtliga ministerier och republikens presidents kansli samt juridiska sakkunniga. Statsrådet tillsatte arbetsgruppen den 6 oktober 2022 och dess mandatperiod löpte ut den 30 juni 2025. De föreslagna bestämmelserna om befogenheter i den nya lagen baserar sig på de bedömningar av regleringsbehovet som gjorts av sektorministerierna under projektet. Befogenhetsbestämmelserna har först beretts vid sektorministerierna, därefter i sektioner som ministerierna bildat och avslutningsvis inom arbetsgruppen. Under projektets gång har sektorministerierna och sektionerna ansvarat för det nödvändiga hörandet av intressentgrupper. 

Statsrådet tillsatte för tiden den 20 november 2025–18 december 2025 en ny arbetsgrupp för att fortsätta beredningen av totalreformen av beredskapslagen, med beaktande av de omständigheter i fråga om omfattande invandring som inrikesministeriet lyft fram. Arbetsgruppen hade inte till uppgift att bedöma andra frågor i anslutning till den fortsatta beredningen av reformen och föreslog inga ändringar i betänkandet. Inrikesministeriet lämnade in sitt ändringsförslag till betänkandet som en avvikande mening.

Arbetsgruppernas arbete stöddes av en parlamentarisk uppföljningsgrupp bestående av riksdagsledamöter som utsetts av riksdagsgrupperna.

Målet är att den föreslagna nya beredskapslagen ska kunna stiftas i vanlig lagstiftningsordning. Både den gällande beredskapslagen och den tidigare beredskapslagen från 1991 stiftades som en så kallad undantagslag, det vill säga i grundlagsordning.

Avsikten är att regeringspropositionen ska överlämnas till riksdagen under år 2026. Tidsplanen för lagens ikraftträdande beror på riksdagens behandlingstider och lagstiftningsordning. Om lagen kan stiftas i vanlig lagstiftningsordning är det möjligt att den kan träda i kraft redan under innevarande regeringsperiod.

Enligt förslaget ska den allmänna beredskapsskyldigheten i beredskapslagen, i likhet med den gällande lagen, omfatta statliga myndigheter, domstolar och nämnder som inrättats för att behandla besvärsärenden, republikens presidents kansli, riksdagens ämbetsverk, självständiga offentligrättsliga inrättningar, statliga affärsverk, välfärdsområden och välfärdssammanslutningar samt kommuner och samkommuner. Ett nytt element är att beredskapsskyldigheten utvidgas till att gälla även sammanslutningar som genom lag inrättats för att sköta offentliga förvaltningsuppgifter eller som genom lag ålagts att sköta sådana uppgifter till den del de sköter offentliga förvaltningsuppgifter.

Den allmänna beredskapsskyldigheten ska enligt förslaget inte heller i fortsättningen gälla den privata sektorn, med undantag för de aktörer som sköter ovannämnda offentliga förvaltningsuppgifter. Vid skyldigheter som riktar sig till den privata sektorn ska branschspecifika särdrag beaktas och överlappande skyldigheter undvikas. Skyldigheten för aktörer inom den privata sektorn att förbereda sig för störningssituationer och undantagsförhållanden regleras i stor utsträckning genom speciallagstiftning. Dessutom stärks bestämmelserna om beredskap för kritiska aktörer inom den privata sektorn avsevärt genom det nationella genomförandet av särskilt CER- och NIS2-direktiven.

Det föreslås att sakinnehållet i den allmänna beredskapsskyldigheten ska regleras betydligt noggrannare än i den gällande lagen. Syftet med de föreslagna ändringarna är dock inte att skapa helt nya beredskapselement, utan att förenhetliga den för närvarande rätt varierande beredskapsnivån och tillvägagångssätten i samhället. Den konkreta beredskapsverksamheten ska dock alltid anpassas till den beredskapsskyldiges uppgifter och till de risker som är förknippade med den beredskapsskyldiges verksamhet. Inte heller den nya regleringen förutsätter således att alla beredskapsskyldiga vidtar samma beredskapsåtgärder.

I 11 § i den nya lagen föreslås en allmän bestämmelse som gäller alla grunder för undantagsförhållanden, enligt vilken en situation kan betraktas som undantagsförhållanden endast om dess hantering kräver att en eller flera tilläggsbefogenheter enligt avdelning III i lagen tas i bruk. Ett motsvarande krav ingår inte direkt i den gällande beredskapslagen.

Sådana ekonomiska undantagsförhållanden som avses i 3 § 3 punkten i den gällande beredskapslagen föreslås inte längre ingå som sådana i den nya lagen. I stället föreslås att ekonomiska undantagsförhållanden regleras som en del av en verkningsbaserad definition som är avsedd för situationer med hybridhot. Riksdagens grundlagsutskott har flera gånger konstaterat att 3 § 3 punkten i den gällande lagen står i strid med kraven i 23 § i grundlagen.

Det föreslås även mindre ändringar i övriga delar av definitionerna av undantagsförhållanden, i syfte att säkerställa att bestämmelserna är heltäckande och aktuella också på längre sikt.

I den nya lagen föreskrivs det uttryckligen om statsrådets behörighet att konstatera att undantagsförhållanden råder i landet, om statsrådet i samverkan med republikens president anser att någon av förutsättningarna för undantagsförhållanden enligt 11 § i lagen uppfylls. Statsrådet ska besluta att undantagsförhållandena upphör med iakttagande av samma förfarande. Den gällande beredskapslagen innehåller inga uttryckliga bestämmelser om statsrådets beslutanderätt eller om upphörande av undantagsförhållanden.

Enligt det nya lagförslaget ska tilläggsbefogenheterna enligt beredskapslagen i huvudsak tas i bruk genom ett förfarande som motsvarar det som tillämpas enligt den gällande lagen. Varje enskild befogenhet tas därmed i bruk genom en så kallad ikraftträdandeförordning som utfärdas av statsrådet.

Ibruktagningsförordningarna ska alltid utfärdas för viss tid, högst sex månader åt gången, och de ska även i fortsättningen omedelbart föreläggas riksdagen. Det sista ordet om utövande av befogenheter enligt beredskapslagen under undantagsförhållanden ska således även i fortsättningen innehas av riksdagen. Närmare bestämmelser om tillämpningen av vissa tilläggsbefogenheter enligt lagen kan dessutom utfärdas genom s.k. tillämpningsförordningar. Även tillämpningsförordningarna ska omedelbart föreläggas riksdagen.

Även om grunderna för förfarandet för att ta i bruk befogenheterna i huvudsak förblir oförändrade, föreslås flera ändringar i detaljerna i förfarandet. Vid reformen av förfarandebestämmelserna har man särskilt beaktat de tillämpningshelheter som erhållits under coronapandemin samt de problem som identifierats i de nuvarande bestämmelserna.

Den del av den nya beredskapslagen som gäller tilläggsbefogenheter omfattar enligt förslaget sammanlagt 112 paragrafer, varav många innehåller flera separata befogenhetsbestämmelser. Befogenheterna omfattar bland annat reglering, begränsningar i rörelsefriheten och vistelsebegränsningar, övertagningsrätt samt olika skyldigheter som kan åläggas företag för att vidta vissa åtgärder.

Som en del av varje befogenhetsbestämmelse föreskrivs om det eller de användningsändamål för vilka befogenheten får tillämpas, samt under vilka undantagsförhållanden den får användas. 

På motsvarande sätt som i den gällande beredskapslagen ska också den nya lagen enligt förslaget innehålla en så kallad övertagningsrätt, som innebär att enskilda personer och företag kan åläggas att tillfälligt överlåta exempelvis fordon som de äger till myndigheternas användning under undantagsförhållanden. Det är fråga om åtgärder som vidtas i sista hand, med syftet att säkerställa till exempel Försvarsmaktens och polisens materiella resurser i situationer där dessa inte längre kan tryggas på annat sätt. Lagen ska också innehålla bestämmelser om åtgärdernas proportionalitet och nödvändighet samt om statens ersättningsansvar, genom vilka man strävar efter att undvika oskäliga konsekvenser för privat egendom.

På motsvarande sätt som i den gällande beredskapslagen innehåller också den nya beredskapslagen enligt förslaget flera befogenhetsbestämmelser som möjliggör styrning av privat näringsverksamhet. Lagen innehåller bestämmelser om bland annat möjligheten att ålägga företag inom vissa branscher att ändra eller utvidga sin verksamhet enligt myndighetens föreskrifter, samt att utföra tjänster som myndigheten bestämmer, till exempel evakueringstransporter. Lagen ska också innehålla bestämmelser om åtgärdernas proportionalitet och nödvändighet samt om statens ersättningsansvar, genom vilka man strävar efter att undvika oskäliga konsekvenser för privat egendom.

Den föreslagna nya beredskapslagen innehåller mer detaljerade bestämmelser än den gällande lagen, bland annat om proportionaliteten och nödvändigheten i tillämpningen av befogenheterna samt om statsrådets skyldighet att under undantagsförhållanden följa upp om förutsättningarna för undantagsförhållanden och för utövande av tilläggsbefogenheter uppfylls. Det föreslås också att lagen i högre grad än tidigare ska innehålla olika nivåer för den inbördes tillämpningen av befogenheter, i syfte att styra tillämpningen av lagen under undantagsförhållanden så att lagens mål uppnås med åtgärder som medför minsta möjliga ingripande i de grundläggande rättigheterna. 

Under undantagsförhållanden har också de högsta laglighetsövervakarna en central roll, i synnerhet justitiekanslern i statsrådet som övervakar lagligheten i statsrådets verksamhet.

Den nya beredskapslagen innehåller betydligt mer detaljerade bestämmelser än den gällande lagen om ersättning till personer och företag för åtgärder som vidtagits med stöd av lagen. Statens ersättningsansvar omfattar sakskador på egendom som överlåtits till myndigheter, befogenheter som gäller skyldigheten att tillhandahålla tjänster, rese- och inkvarteringskostnader för personal som med stöd av lag förflyttats till en annan ort samt olycksfall i arbetet och yrkessjukdomar.

Mycket allvarliga samhälleliga kriser som överskrider tröskeln för undantagsförhållanden leder å andra sidan oundvikligen till olika slags ekonomiska förluster för både individer och företag, och staten har i praktiken inte möjlighet att fullt ut ersätta alla dessa förluster. De föreslagna ersättningsbestämmelserna täcker därför inte alla åtgärder enligt beredskapslagen, och statens ersättningsansvar täcker inte nödvändigtvis alla skador som uppkommit. Syftet med ersättningsbestämmelserna är i stället att fördela de ekonomiska förluster som krisen orsakar så rättvist som möjligt mellan människor, företag och den offentliga makten.

Som en del av helheten som gäller statens ersättningsansvar föreslås en ny bestämmelse i lagen om statsrådets skyldighet att under och omedelbart efter undantagsförhållanden bedöma och följa upp de konsekvenser som de åtgärder som vidtas och de skyldigheter som införs med stöd av tilläggsbefogenheterna i denna lag har för befolkningen och näringsverksamheten samt vid behov utan dröjsmål vidta åtgärder för att lindra eller kompensera konsekvenserna av dessa åtgärder och skyldigheter.

I reformen föreslås att straffbestämmelser som är kopplade till åtgärder enligt beredskapslagen ska förtydligas och preciseras på flera punkter. Som ett helt nytt element föreslås att lagen kompletteras med bestämmelser om vite, som kan användas för att förstärka vissa skyldigheter som föreskrivs med stöd av lagen. Syftet med de bestämmelser om straff och vite som föreslås tas in i lagen är att säkerställa att åtgärderna enligt beredskapslagen genomförs effektivt i praktiken.

Enligt förslaget ska alla förvaltningsbeslut som en myndighet fattar med stöd av den nya beredskapslagen och som riktar sig till en enskild person eller sammanslutning vara överklagbara till förvaltningsdomstol. Ändringssökandet hindrar dock i regel inte att besluten verkställs omedelbart.