Oikeusministeri Antti Häkkäsen puhe Suomen Ympäristöoikeustieteen seuran syyspäivillä 14.9.2017
Arvoisat syyspäivien osallistujat!
Suomen Ympäristöoikeustieteen Seuran järjestämät syyspäivät ovat tarjonneet ympäristöjuridiikan parissa työskenteleville ja siitä muutoin kiinnostuneille jo vuosien ajan vankan ajankohtaiskatsauksen ja silmäyksen tulevaan. Aiheista ei ole puutetta tälläkään kertaa, pikemminkin ehkä päinvastoin. Vireillä on huomattavan laaja-alaisia ja merkittäviä uudistuksia, jotka haastavat vakiintuneita ajattelutapoja ja sääntelyrakenteita. Muutaman vuoden päässä siintävä sääntely-ympäristö näyttäytyy varsinkin ympäristöhallinnon osalta koko lailla erilaisena kuin nyt.
Sote- ja maakuntauudistus on yksi laajimmista hallinnon uudistushankkeista Suomessa. Vaikka hankkeen painopisteet ovat toisaalla, merkitsee uudistus perustavaa laatua olevaa muutosta ympäristöhallinnon perusrakenteisiin ja osin myös menettelymuotoihin. Eri forumeilla käyty keskustelu niin uudistuksesta kuin sen yksityiskohdista on ollut vilkasta ja paikoin kärjekästäkin, kuten merkittävien yhteiskunnallisten uudistusten kohdalla tapaa olla. Viranomaisrakenteet ja menettelymuodot saattavat olla vuosikymmenten mittaisen kehityksen lopputulos. Tällaisessa tilanteessa hallinnon uudelleenjärjestäminen synnyttää ymmärrettävästi epävarmuutta ja huolta siitä, miten asiat jatkossa hoidetaan. Uudistus antaa, paitsi mahdollisuuden mukauttaa hallinto vastaamaan tulevia tarpeita, myös mahdollisuuden resurssien tehokkaampaan hyödyntämiseen ja uudentyyppisiin ratkaisuihin. Vuosien varrella kertyneiden ja toimivaksi osoittautuneiden menettelymallien hyödyntäminen tässä uudistuksessa on kieltämättä haaste. Mielenkiinnolla seuraan, miten tässä tehtävässä onnistutaan ja nämä toisiinsa nähden osin erisuuntaiset tavoitteet saadaan yhdistettyä.
Uudistuksessa maakunnille siirtyy laaja joukko viranomaistehtäviä, jotka tällä hetkellä kuuluvat valtiolle. Tämä tekee maakunnasta merkittävän toimijan valtion ja kuntien ohella. Ympäristöasioiden osalta muutokset merkitsevät maakunnalle useampaa viranomaisroolia, joka korostuu erityisesti vesiasioissa. Vesiasioiden osalta oman ulottuvuutensa asetelmaan tuo vielä valtiolta maakunnille siirtyvät vesitaloushankkeet niihin liittyvine rakenteineen, oikeuksineen ja velvoitteineen.
Hyvät kuulijat,
Hallinnon keventäminen ja tarpeettoman sääntelyn purkaminen on ollut eräs hallituskauden ja koko valtioneuvoston läpikäyviä keskeisiä tavoitteita. Vireillä olevien lainsäädäntöhankkeiden lisäksi ministeriöt ovat käyneet lävitse hallinnonalakohtaista sääntelyä tässä tarkoituksessa. Ympäristöministeriön vetovastuulla olevassa, hallinnon raja-aidat ylittävässä yhden luukun hankkeessa on tarkoituksena pyrkiä kokoamaan yhteen menettelyyn useampia tällä hetkellä erillisissä menettelyissä käsiteltäviä lupa-asioita. Menettelyiden integroinnin tavoitteet ovat ehdottoman kannatettavia. Pyrkimys harvalukuisiin menettelyihin ei kuitenkaan saisi johtaa menettelyiden yhteen pakottamiseen silloin, kun asioiden yhdessä käsittelemisestä ei juuri saataisi lisäarvoa. Tästä hankkeesta on ymmärtääkseni luvassa esitys iltapäivällä.
Nykytekniikan mahdollistamien sähköisten asiointimahdollisuuksien ja asioiden käsittelyjärjestelmän käyttöönottaminen on tärkeä osa yleistä hallinnon kehittämistä. Lupapalveluiden sähköistäminen on edennyt lupaavasti ja lainsäädäntöä on tarkistettu sähköisten menettelymuotojen mahdollistamiseksi. Tehtävää riittää edelleen, myös meillä oikeusministeriössä. Uskoisin, että kaukana ei ole enää se aika kun lupahakemuksen riiputtamisesta kunnan ja viranomaisen ilmoitustaululla voidaan luopua. Tähän toiveeseen uskoakseni moni tässä salissa voi yhtyä.
Täysimääräisten hyötyjen saamisen edellytyksenä on, että sähköinen asiointi ja asianhallinta ulottuu menettelyn alusta loppuun. Niin sanotun HAIPA-hankkeen tavoitteena on uudistaa hallintotuomioistuinten työtapoja ja työmenetelmiä sekä mahdollistaa sähköinen yhteistyö muiden viranomaisten, yksityisoikeudellisten yhteisöjen ja kansalaisten kanssa. Tehtävänä on toteuttaa näitä tavoitteita tukeva, asianhallinnan toimintaprosesseja tehostava ja yhtenäistävä tietojärjestelmäkokonaisuus hallinto- ja erityistuomioistuimille. Harmillista on, että tätä uudistusta tuskin ennätetään viedä lävitse samassa aikataulussa kuin edellä mainittua lupapalveluiden sähköistämistä.
Hyvät ystävät,
Ympäristöministeriön ja oikeusministeriön yhteistyönä valmisteltu esitys eräiden ympäristöä koskevien hallintoasioiden muutoksenhakusäännösten tarkistamiseksi on parhaillaan eduskunnassa valiokuntien arvioitavana. Mainitussa esityksessä on siis kyse siitä, että valituslupajärjestelmän käyttöalaa laajennettaisiin ympäristönsuojeluasioissa, vesiasioissa, maankäyttö- ja rakennusasioissa, maa-ainesasioissa sekä luonnonsuojeluasioissa. Vaikka sanottu esitys koskeekin ympäristöasioita, ilmentää se yleisemmin hallintolainkäytön kehityskulkua. Äskettäin lausunnolla olleessa luonnoksessa laiksi oikeudenkäynnistä hallintoasioissa on esitetty valituslupajärjestelmän soveltamisalan laajentamisesta yleiseksi.
Julkisuudessa käytyä keskustelua seuratessa tuntuu toisinaan siltä, että valituslupajärjestelmän käyttöönottoon kohdistuu paikoin kohtuuttomiakin odotuksia muutosten vaikutuksesta hankkeen kokonaiskäsittelyaikaan. Uudistuksen eräänä tavoitteena on ollut menettelyiden nopeuttaminen, mutta on syytä muistaa asian käsittelyn korkeimmassa hallinto-oikeudessa muodostavan vain osan kokonaiskäsittelyajasta. Vähintään yhtä tärkeää on, että lupamenettelyyn tulee niin huolellisesti valmisteltuja hankkeita, että lupamenettely voitaisiin viedä lävitse ilman yllättäviä viivästyksiä.
Valituslupaesitystä valmisteltaessa on esitetty huolia ehdotettujen muutosten oikeusturvaa heikentävästä vaikutuksesta, kun korkein hallinto-oikeus ei enää jatkossa kaikissa tilanteissa tutkisikaan asiaa nykyisessä laajuudessa. Luotan kuitenkin varsin vahvasti hallinto-oikeuksien osaamiseen sekä siihen, että korkein hallinto-oikeus valitusluvan myöntämisen edellytysten täyttyessä myös myöntää valitusluvan. Nyt ehdotetut muutoksethan mahdollistavat KHO:n resurssien kohdentamisen valitusluvan myöntämisen edellytykset täyttäviin asioihin ja nopeuttavat lainvoimaisen ratkaisun saamista.
Oikeusministeriössä on tälläkin hetkellä vireillä useampia lainsäädäntöhankkeita, jotka omaavat läheisemmän tai etäisemmän kytkennän ympäristölainsäädäntöön. Sääntelyn kehittämishankkeina on mainittava edeltäjäni aikana asetettu työryhmä, jonka tehtävänä on valmistella rangaistusluonteisia hallinnollisia seuraamuksia koskevaa yleistä lainsäädäntöä. Rangaistusluonteisia hallinnollisia seuraamuksia ovat esimerkiksi erilaiset rikkomus- ja seuraamusmaksut, kuten kilpailunrikkomusmaksu ja joukkoliikenteen tarkastusmaksu. Ympäristöoikeuden piirissä seuraamusmaksuja on käytössä erityisesti jätelainsäädännön alalla. Hallinnollisten seuraamusten käyttö on lisääntynyt eri hallinnonaloilla ja niitä koskeva lainsäädäntö on vaihtelevaa. Työryhmän tavoitteena on laatia eri seuraamuslajeihin laajasti soveltuvat säännösehdotukset, jotta tarve asiaa koskevalle erityissääntelylle jäisi mahdollisimman vähäiseksi. Sääntelyn kohteena ovat ennen muuta seuraamuksen määräämisen ja täytäntöönpanon perusteet sekä oikeusturvakysymykset. Työryhmän tulee myös määritellä yhtenäiset periaatteet rangaistusluonteisten hallinnollisten seuraamusten käyttöalalle.
Hallintolainkäytön ja hallintotuomioistuinten näkökulmasta keskeinen hanke on oikeudenkäyntiä hallintoasioissa koskevan lainsäädännön uudistaminen. Uudella lailla on tarkoitus kumota voimassa oleva hallintolainkäyttölaki. Tavoitteena on säätää oikeudenkäyntimenettelystä hallintoasioissa nykyistä täsmällisemmin ja informatiivisemmin. Ehdotuksen laatimisessa on otettu huomioon hallintolainkäyttölain soveltamisesta saadut käytännön kokemukset sekä muut hallintolainkäytön kehittämishankkeet. Lausuntopalautteen läpikäyminen ja työstäminen on paraikaa ministeriössä työn alla.
Tässä yhteydessä on ehkä paikallaan lausua myös muutama sana tuomioistuinvirastohankkeesta. Tuomioistuinvirastotoimikunnan mietintöä koskeva lausuntopalaute on ollut pääosin positiivista ja valtaosa lausunnonantajista on kannattanut viraston perustamista. Lausunnonantajat ovat pitäneet uudistusta tärkeänä tuomioistuinlaitoksen riippumattomuuden kannalta ja arvioineet sen edistävän tuomioistuinten tehokasta toimintaa. Vastaavasti toimikunnan ehdotuksia virastolle siirrettävistä tuomioistuinten keskushallintotehtävistä on pidetty perusteltuina. Toimikunnan tavoin moni lausunnonantajista on arvioinut, että tehtävien siirtämisellä tuomioistuinvirastolle voidaan tehostaa tuomioistuinten toimintaa. Tuomioistuimet voisivat nykyistä paremmin keskittyä niiden ydintehtäviin eli lainkäyttöön. Lausuntotiivistelmä julkaistaan lähiaikoina. Päätöstä hankkeen etenemisestä ei vielä ole tehty.
Arvoisat kuulijat!
Sivusin puheeni alkupuolella vesiasioita maakuntauudistuksen näkökulmasta ja palaan niihin vielä toviksi, tällä kertaa vesilainsäädännön näkökulmasta. Läsnäolijat ovat epäilemättä tietoisia siitä, että eduskunta hyväksyi juhannuksen alla vesilainsäädännön käyttöoikeussääntelyn uudistamista koskevan lakipaketin, joka tulee voimaan vuoden 2018 alusta. Tuon lainsäädäntöhankkeen tausta on ennen muuta valtiosääntöoikeudellinen, eli tarkoituksena oli saattaa vesilain käyttöoikeussääntely perustuslain mukaiseksi. Vesitaloushankkeiden toteuttamisedellytyksiä koskeva oikeustila pyrittiin tuossa yhteydessä pitämään mahdollisimman pitkälti ennallaan. Käsitykseni mukaan tässä myös kohtuullisesti onnistuttiinkin. Ennakkoonhan oli tiedossa, että kaikkien hankkeiden osalta tämä ei olisi mahdollista. Maininnan arvoinen seikka on lisäksi se, että samassa yhteydessä raotettiin ovea vesilain mukaisen luvanvaraisuuden keventämiselle. Käyttöoikeussääntelyä koskevan uudistuksen voimaansaattaminen edellyttää jatkotoimenpiteitä, jotka tullaan valmistelemaan yhteistyössä vesilainsäädännön substanssiministeriöiden, eli maa- ja metsätalousministeriön ja ympäristöministeriön kanssa.
Vesiasioista puhuttaessa on mainittava vielä eräs asia. Oikeusministeriölle on tehty esitys vesilainsäädännön tarkistamiseksi tavalla, joka mahdollistaisi kalatalousvelvoitteen lisäämisen sellaiseen vanhaan vesitalouslupaan jossa sitä ei ennestään ole. Kysymys on kiinnostava erityisesti vesitalouslupien pysyvyyssuojan näkökulmasta, joka vesioikeudellisessa sääntelytraditiossa on perinteisesti mielletty vahvaksi. Asiaa koskeva selvitystyö on paraikaa käynnissä.
Kokoomuksen ministeriryhmän sisäisen työnjaon perusteella, seurantavastuulleni kuuluu muun muassa ympäristöministeriön rakennetun ympäristön osasto. Haluan nostaa esiin yhden erittäin merkittävän ympäristöministeriössä käynnistyneen hankkeen, nimittäin maankäyttö- ja rakennuslain kokonaisuudistuksen. Kyseinen laki on ehkä vuosien kuluessa Suomen eniten muutettu ja täydennetty lakikokonaisuus. Laki tuli voimaan vuoden 2000 alusta. Tähän päivään mennessä laista on muutettu, lisätty tai kumottu kaksi kolmasosaa lain runsaasta 200 pykälästä, joten kokonaisvaltainen tarkastelu on mitä ajankohtaisinta.
Toisaalta myös yhteiskunta on kovasti muuttunut alkuperäisen lain voimaantulosta. Arvioin, että tulevaisuudessa toimintaympäristöön vaikuttavat muutokset ja ilmiöt vahvistuvat entisestään. Näitä muutoksia aiheuttavia tekijöitä on lukuisia, muun muassa digitalisaatio, ilmastopolitiikka ja energiakysymykset. Merkittäviä muutostekijöitä ovat myös kaupunkiseutujen kasvu ja kaupungistuminen sekä liikkumisen murros.
Alueidenkäytöltä edellytetään nykyisin valmiuksia vastata nopeasti erilaisiin tarpeisiin. Rohkenen sanoa, että nykyiset menetelmämme esimerkiksi kaavoituksen osalta eivät kaikissa tilanteissa vastaa nopealiikkeisen yhteiskunnan tarpeisiin. Toisaalta vaatimukset elinympäristön laadulle ja herkkyys siinä tapahtuville muutoksille ovat kasvaneet. Myös vaatimuksemme normeista vapaamman yhteiskunnan puolesta ovat perusteena maankäyttö- ja rakentamislain uudistamisen tarpeellisuudelle.
Olenkin tästä käynnistetystä uudistuksesta kovin tyytyväinen. Prosessina se tulee olemaan erittäin mielenkiintoinen, kun tavoitteet ovat korkealla, ollaan silloin tekemisissä maakäytön perusfundamenttien kanssa, edessä on siis myös tältäkin osin mielenkiintoinen taival. Tavoitteenamme on, että vielä tämän hallituskauden kuluessa luodaan edellytykset maankäyttö- ja rakennuslain uudistamiseksi tulevan hallituskauden aikana. Nyt siis valmistellaan suuntaviivat, jotta vuoden 2019 eduskuntavaalien jälkeen käytävissä hallitusneuvotteluissa olisi edellytykset päättää lain uudistamisen ehdoista ja tavoitteista.
Oikeusministeriön valmisteluvastuulla olevista hankkeista on lopuksi mainittava lunastuslainsäädännön uudistaminen, jota koskeva jatkovalmistelu on tarkoitus aloittaa lähiaikoina. Mainittu hanke kytkeytyy hallitusohjelmaan paitsi omaisuudensuojan parantamisen, yleisemmin tarpeettoman sääntelyn purkamisen kannalta. Kyse on yhteiskunnallisesti merkittävästä hankkeesta niin maanomistajien, toiminnanharjoittajain kuin kuntienkin kannalta. Yllätyksenä tuskin kenellekään tulee se, että keskeisten kysymysten osalta odotukset kehityksen suunnasta näyttäisivät vaihtelevan kovasti siitä riippuen, mistä näkökulmasta asiaa tarkastellaan. Ottamatta enemmälti kantaa itse asiaan, olennaista tuossa hankkeessa on ennen muuta valtiosääntöoikeudellista pakkolunastusta koskevien reunaedellytysten täyttyminen.
Arvoisat Suomen Ympäristöoikeustieteen Seuran syyspäivien osallistujat, toivotan teille oikein mielenkiintoista seminaaripäivää!