Oikeusministeri Brax Kuluttajatutkimuskeskuksen perinteisessä Valon päivän seminaarissa 5.2.2010

Talous- ja velkaneuvontaa koskevan lain voimaan tulosta tulee tänä vuonna kuluneeksi kymmenen vuotta. Neuvontapalvelut käynnistyivät kuitenkin jo aiemmin, kun 1990-luvun alun laman velkaongelmiin alettiin etsiä ratkaisuja. Velkajärjestelylaki tuli voimaan vuonna 1993 ja neuvontaa tarvittiin muun muassa velkajärjestelyyn liittyvien asioiden hoitamisessa. Velkaneuvontaa tarjosivat monet viranomaiset, kuten oikeusaputoimistot, kunnalliset velka- ja kuluttajaneuvojat sekä sosiaalityöntekijät. Myös seurakunnat ja monet järjestöt antoivat neuvontaa. Velkajärjestelylain voimaan tullessa Takuu-Säätiölle annettiin tehtäväksi laista tiedottaminen ja velkaneuvojien, velkojien ja muiden asiaan kuuluvien tahojen kouluttaminen.

Käytännössä palvelujen kenttä muodostui kirjavaksi ja ongelmana oli jatkuva epävarmuus velkaneuvonnan saatavuudesta. Yhdeksänkymmentäluvun loppupuolella kiinnitettiin lisäksi huomiota siihen, että velkaongelmat olivat muuttumassa velkajärjestelyhakemusten valmistelemisesta yhä enemmän taloudellisen ja sosiaalisen neuvonnan suuntaan. Myös ennaltaehkäisevän talousneuvonnan tärkeys nousi esille.

Pohdinta johti siihen, että talous- ja velkaneuvonnan asemaa vahvistettiin säätämällä laki talous- ja velkaneuvonnasta. Vastuu siitä, että palveluja on saatavilla, annettiin tuolloin lääninhallituksille. Aluehallintouudistuksen myötä tämä vastuu on kuulunut kuluneen vuoden alusta lukien aluehallintovirastoille. Talous- ja velkaneuvontapalveluja tuottavat ensisijaisesti kunnat aluehallintoviraston kanssa tekemiensä sopimusten perusteella. Valtio maksaa kunnille korvausta palvelujen tuottamisesta. Tuottamista koskeva sopimus voidaan tehdä myös muun kuin kunnan kanssa. Näin onkin eräillä alueilla tehty. Talous- ja velkaneuvonnan yleinen johto, ohjaus ja valvonta säädettiin Kuluttajaviraston tehtäväksi ja kuuluu siten työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalalle.

Kuluneiden vuosien aikana talous- ja velkaneuvonta on osoittautunut välttämättömäksi yksityishenkilöiden ja kotitalouksien taloudellisen toimintakyvyn palauttamisen ja ylläpitämisen kannalta. Toiminta on vakiintunut omaksi, erityistä osaamista ja ammattitaitoa vaativaksi neuvontapalveluksi.

Velkaneuvojien työkalupakissa on monia keinoja velkaongelmaisen auttamiseksi. Merkittävä apu on jo se, että autetaan selvittämään asiakkaan taloudellinen tilanne. Alkukartoituksen jälkeen neuvoja voi esimerkiksi auttaa sovintoneuvotteluissa velkojien kanssa, tehdä takaushakemuksen Takuu-Säätiölle, ohjata hakemaan kuntien sosiaalista luototusta tai auttaa velkajärjestelyn hakemisessa. Lisäksi neuvoja tekee yhteistyötä sosiaalityön, kirkon diakoniatyön ja järjestöjen kanssa.

Velkaongelmien luonne on erilaisten selvitysten mukaan muuttanut luonnettaan 90-luvun laman tilanteesta. Tuolloin korostuivat yritysvelat ja takaukset, työttömyydestä ja asuntoveloista aiheutuneet ongelmat. Nyt 2000-luvulla painottuvat erimuotoiset kulutusluotot. Kotitalouksien ja yksityishenkilöiden velkaongelmien taustalla on usein hallitsematon kulutusluottojen käyttö. Velkoja on usein runsaasti. Vaikka yksittäiset velat ovat usein rahamäärältään pienempiä kuin lama-aikana, niiden kokonaisvelkamäärä voi muodostua hyvinkin suureksi. Useiden luottokorttien ja erilaisten luottotilien ja maksutapojen hallitseminen tuottaa monille ongelmia. Monilla on taloudenhoidossa avuttomuutta, jota lisäävät erilaiset elämänhallintaongelmat. Mielenterveysongelmat ja rahapelaaminen velkaongelmien taustalla ovat lisääntyneet.

Näyttää siltä, että talous- ja velkaneuvonnan asiakaskunnan lisääntyvän moniongelmaisuuden ja taloudenhallinnan puutteen vuoksi, talous- ja velkaneuvonnan sisältöä on tarve kehittää entistä enemmän korjaavaan talousneuvontaan. Tarvitaan uuden työotteen ja asiakkaan kohtaamisen kehittämistä.

Tämä kehityssuunta nousee esille muun muassa tohtori Kirsti Rissasen selvityksestä, joka koskee talous- ja velkaneuvonnan toimivuutta ja kehittämistarpeita. Selvitys valmistui noin vuosi sitten ja se on tehty työ- ja elinkeinoministeriön toimeksiannosta. Selvitys perustuu valtioneuvoston hyväksymään kuluttajapoliittiseen ohjelmaan vuosille 2008-2011 ja se on osa kuluttajahallinnon kehittämistyötä.

Paitsi, että velkaneuvonnan asiakkaiden tarpeet ovat muuttuneet, selvityksestä käy ilmi, että talous- ja velkaneuvonnalla on lukuisia muitakin haasteita. Yksi keskeisimmistä on velkaneuvonnan resursointi.

Kun tarkastellaan velkaongelmia kuvaavia tilastoja, nähdään että tarve talous- ja velkaneuvontaan kasvaa edelleen. Esimerkiksi käräjäoikeuksiin saapuneiden summaaristen asioiden määrän kasvu jyrkkeni edelleen viime vuonna. Määrä nousi jopa 34 %:lla vuodesta 2008 ja ylitti selvästi 90-luvun alun laman aikaiset määrät. Ulosoton tilastot ovat niin ikään nousussa.

Viime vuonna velkaantuminen alkoi näkyä myös velkajärjestelyhakemusten määrissä, jotka ovat olleet laskussa 2000-luvulla. Lasku on nyt näyttänyt pysähtyvän ja kääntyi viime vuonna pienoiseen nousuun. Kuluttajavirastosta saadun tiedon mukaan uusien asiakkaiden määrät talous- ja velkaneuvonnassa ovat niin ikään jatkaneet nousuaan. Kun otetaan huomioon koko 2000-luvun jatkunut kotitalouksien voimakas velkaantuminen, ei ole vaikea ennustaa talous- ja velkaneuvonnan haasteiden kasvavan edelleen asiakasmäärien lisääntyessä. Talous- ja velkaneuvontaan viime vuonna osoitetun lisämäärärahan avulla viime vuoden lisääntynyttä painetta voitiin kuitenkin helpottaa palkkaamalla lisää henkilökuntaa.

Kirsti Rissanen on todennut lisäksi, että neuvonnan organisointi on hajanainen eivätkä asukkaat ole yhdenvertaisessa asemassa talous- ja velkaneuvonnan saatavuuden suhteen. Rissanen kiinnittää huomiota myös velkaneuvojien työolosuhteiden ja palkkauksen suuriin eroihin.

Tohtori Rissanen on ehdottanut, että talous- ja velkaneuvonta siirretään valtion oikeusaputoimistoihin omaksi toiminnokseen oikeusavun ja holhoustoimen edunvalvonnan rinnalle. Näin voitaisiin yhtenäistää talous- ja velkaneuvonnan hajanaista rakennetta ja lisätä asiakkaiden yhdenvertaisuutta ja toimintatapojen yhdenmukaisuutta. Tällöin myös vastuu talous- ja velkaneuvonnan kehittämisestä sekä toiminnan ohjaus, johto ja valvonta tulisi siirtää oikeusministeriölle.

Kirsti Rissasen ehdotus velkaneuvonnan siirtämisestä kunnilta valtion oikeusaputoimistoihin on hyvin perusteltu. Hänen arviointityönsä perustuu laajaan haastattelu- ja selvitystyöhön, eikä ehdotuksen toteuttamiselle ole periaatteellisia esteitä. Velkaneuvontatehtävien luonne ei ole ristiriidassa oikeusavun ja yleisen edunvalvonnan tehtävien kanssa. Oikeusaputoimistojen toimipaikkaverkko on suhteellisen tiheä, minkä osalta talous- ja velkaneuvonta voisi myöskin soveltua oikeusaputoimistojen tehtäväksi.

Rissanen on selvityksessään todennut, että talous- ja velkaneuvonnan kehittäminen edellyttää lisäresursseja. Ehdotuksen tavoitteeksi on asetettu rakenteen yhtenäistäminen, asiakkaiden yhdenvertaisuus palveluiden saatavuuden suhteen ja toimintatapojen yhdenmukaisuuden lisääminen. On selvää, että nämä tavoitteet jäävät valtiollakin saavuttamatta, ellei voimavaroja voida lisätä. Tehtävien siirrosta ei ole hyötyä, ellei toimintaan voida osoittaa riittävää määrärahaa.

Ennen kuin ratkaisua siirrosta tehdään, on selvitettävä mikä olisi velkaneuvonnan sisältö sen siirtyessä oikeusministeriön hallinnonalalle, miten siirto toteutettaisiin sekä siirron taloudelliset vaikutukset. Mielestäni siirtoa ei ole perusteltua tehdä, ellei toiminnalle samalla turvata riittävät resurssit. Myös siirron aikataulu on huolella mietittävä. Nyt taloudellisen taantuman aikana on odotettavaa, että asiamäärät jatkuvasti kasvavat. Ruuhka-aika ei ole usein paras aika siirtoprojektin toteuttamiseen, vaan nyt voimavarat pitää keskittää palvelun tarjoamiseen. Myös lisävoimavaroja tarvitaan jo nyt, jotta taloudellinen taantuma ei tekisi jonoista kohtuuttoman pitkiä. Kuluttajavirastosta saatujen alustavien viime vuoden tilastojen mukaan asiakasmäärä on kasvanut noin 1 000:lla eli hieman enemmän kuin edellisenä vuonna. Myös keskimääräiset jonotusajat kasvoivat selvästi, vaikka lisätalousarvion avulla alkuvuoden kasvuvauhtia saatiinkin hillittyä.

Selvitysmies Rissanen on ehdottanut myös, että niille kunnille, jotka haluavat jatkaa talous- ja velkaneuvontaa asukkailleen osana kunnan palvelurakennetta, tarjotaan tähän mahdollisuus. Tällöin valtion tulisi korvata kunnille talous- ja velkaneuvonnasta aiheutuvat kustannukset. Tätä ehdotusta pidän kannatettavana. Lisäksi ostopalveluja tulisi voida hankkia myös muilta palveluntuottajilta kuin kunnilta. Ostopalvelua koskevat säännökset tulee tarkemmin arvioida mahdollisen valmistelun yhteydessä.

Selvityksessä kiinnitetään huomiota myös talous- ja velkaneuvojien koulutukseen. Koulutuksen kehittämisellä voidaan parantaa talous- ja velkaneuvojien valmiuksia kohdata asiakaskunnan muuttuneet tarpeet. Tällä hetkellä koulutusta talous- ja velkaneuvojille tarjoaa muun muassa Joensuun yliopiston Taloudenhallinnan ja perinnän opintokokonaisuus. Uutena kokeiluna on parhaillaan lisäksi Helsingin yliopiston tarjoama korkeakoulutettujen oppisopimuskoulutuksen pilottihanke talous- ja velkaneuvojille.

Jotta kansalaisten ja yritysten pitkäaikaisilta ja pysyviltä toimintakyvyn menetyksiltä vältytään jatkossa, edellyttää se toimia monella rintamalla. Talous- ja velkaneuvonnan kehittäminen on yksi keskeinen osa tätä prosessia. Sen riittävään resursointiin ja toimivuuteen tulee kiinnittää huomiota koko valtioneuvoston piirissä.

Oikeusministeriössä kiinnitetään erityistä huomiota myös maksuhäiriöpolitiikan ja maksuhäiriölainsäädännön toimivuuteen. Ministeriön vastuulla on olennainen osa velallisten asemaan vaikuttavasta lainsäädännöstä ja siihen liittyviä uudistushankkeita on ollut ja on parhaillaan vireillä useita.

Vain muutama päivä sitten helmikuun alussa on tullut voimaan uudistus, jonka tavoitteena on vähentää pikaluottojen tarjonnasta aiheutuneita ongelmia. Huhtikuun alussa puolestaan tulee voimaan luottotietojen merkitsemistä koskevat muutokset. Keskeiset muutokset koskevat lopullisesti vanhentunutta velkaa koskevan ulosottotiedon poistamista luottotietorekisteristä sekä pitkäkestoisen ulosoton merkitsemistä luottotietorekisteriin. Uudistuksella pyritään vähentämään maksuhäiriömerkinnän haitallista vaikutusta sen jälkeen, kun merkinnän aiheuttanut saatava on lopullisesti vanhentunut.

Tarkoituksena on myös uudistaa velkajärjestelyprosesseja. Ensimmäisessä vaiheessa on selvitetty velkajärjestelyn maksuohjelman lyhentämisestä. Työryhmä on antanut näiltä osin esityksensä viime vuoden puolella ja ehdottaa, että velkajärjestelyn maksuohjelman kesto lyhenisi nykyisestä viidestä vuodesta kolmeen vuoteen. Erityisillä perusteilla ohjelma voisi olla kolmea vuotta lyhyempikin.

Ehdotuksen mukaan maksuohjelman kesto olisi kuitenkin nykyiseen tapaan viisi vuotta, jos velallisen maksuvelvollisuus on poistettu maksuvaran puuttumisen vuoksi. Myös ohjelma, joka on vahvistettu velkajärjestelyn esteestä huolimatta, olisi viiden vuoden mittainen. Maksuohjelman lyhentäminen nopeuttaisi velallisten taloudellisen toimintakyvyn palautumista. Toisaalta on selvää, että maksuohjelman lyhentäminen pienentää velkojille kertyviä suorituksia. Kokonaisluottotalouden kannalta kyseessä ovat kuitenkin suhteellisen vähäiset summat.

Työryhmä on arvioinut, että maksuohjelman lyhentäminen vaikuttaisi myös talous- ja velkaneuvonnan työmäärään, kun maksuohjelma vahvistamisen jälkeiseen aikaan ajoittuvat toimet kuten maksuohjelman muutokset, toimeentulotukien hakemisessa avustamiset ja lisäsuoritusten laskemiset vähenisivät. Työryhmän ehdotusta koskeva lausuntokierros on juuri päättynyt ja asiaa koskeva hallituksen esitys on tarkoitus antaa vielä tämän kevään kuluessa.

Työryhmän työ jatkuu edelleen vielä tämän vuoden loppuun saakka. Toisessa vaiheessa työryhmän arvioitavana on monia asioita, joilla velallisen selviytymistä voitaisiin muulla tavoin tukea. Työryhmän on ensinnäkin arvioitava voitaisiinko velkajärjestelyä yksinkertaistaa ja selkiyttää. Käytännön kokemukset ja tehdyt selvitykset osoittavat, että nykyinen velkajärjestelylaki on vaikeaselkoinen ja monimutkainen. Tämä johtuu osin lukuisista muutoksista, joita lakiin on tehty. Erityisestilisäsuoritusvelvollisuus, jonka täyttämisestä velallisen on huolehdittava oma-aloitteisesti, on tuottanut ongelmia ja sitonut talous- ja velkaneuvonnan resursseja. Lisäsuoritusvelvollisuuden tarkistaminen on hankala ja työläs prosessi, josta asiakkaan on vaikea selviytyä yksin. Siksi siitä on muodostunut osa velkaneuvojien työtä.

Velkojien hakemuksesta lisäsuorituksia voidaan vaatia vasta maksuohjelman päättymisen jälkeen, jolloin joudutaan jälkikäteen selvittelemään edeltäneiden vuosien tuloja ja menoja. Velalliselle tämä voi merkitä sitä, että hän joutuu kerralla maksamaan tuloihin nähden huomattavan lisäsuorituksen. Tällöin velallinen on jo valmiiksi velkaantunut, kun maksuohjelma päättyy. Velallisen tulojen noustessa olennaisesti myös velkojien tulee saada osansa parantuneesta maksukyvystä. On kuitenkin tarpeen selvittää, voitaisiinko tähän päästä nykyistä yksinkertaisemmalla ja selkeämmällä järjestelmällä.

Toiseksi työryhmä selvittää, ovatko velkajärjestelyyn pääsyn edellytykset ajan tasalla nykyisessä luottoyhteiskunnassa, jossa esimerkiksi pikaluottoja myönnetään ja saadaan helposti. Tavoitteena tulisi olla oikeudenmukainen vastuunjako velallisen ja velkojan välillä maksuhäiriötilanteessa

Kolmas tehtävä liittyy ulosoton vapaakuukausijärjestelmään. Ulosottolainsäädäntö on vuodesta 1997 sisältänyt niin sanotun vapaakuukausimallin. Nyt työryhmän tehtävänä on arvioida olisiko mallia tarvetta laajentaa. Tavoitteena olisi teknisesti yksinkertainen ja velallisia tasavertaisesti kohteleva ulosoton lievennysjärjestelmä. Tarkoituksena ei olisi kuitenkaan huomattavasti pidentää ulosoton kokonaiskestoa tai lyhentää perintäaikaa lopullisen vanhentumisen tilanteessa.

Työryhmän tulee lisäksi pohtia myös, miten velkavastuulle voitaisiin saada jokin päättymispiste myös silloin, kun tuomiota ei ole hankittu. Nykyinen velan lopullinen vanhentuminen lasketaan tuomiosta. Eräänlaisiksi väliinputoajiksi ovat jääneet ne velalliset, joita vastaan ei ole haettu lainkaan tuomiota vanhoista veloista. Samalla työryhmän tulee kartoittaa, voitaisiinko yritystoiminta ottaa nykyistä paremmin huomioon velkajärjestelyssä.

Oikeusministeriössä on vireillä niin ikään kuluttajaluottolainsäädännön kokonaisuudistus. Tarkoituksena on, että uudistuksella pantaisiin täytäntöön EU:n uusi kulutusluottodirektiivi ja toisaalta tehtäisiin lainsäädäntöön kansallisten luottomarkkinoiden kehittymisen johdosta tarpeellisia muutoksia. Muutoksella muun muassa parannettaisiin mahdollisuuksia vertailla eri luotonantajien tarjoamia luottoja keskenään. Asiasta on jo saatu työryhmän mietintö, joka on parhaillaan lausuntokierroksella.

Tohtori Kirsti Rissasen selvityksessä on esitetty monia velkaneuvonnan haasteita. Selvityksestä käy kuitenkin ilmi myös merkittäviä positiivisia seikkoja. Talous- ja velkaneuvojat ovat kokeneita, työhönsä motivoituneita ja sitoutuneita ja heillä on halu edelleen kehittyä ja kehittää ammattikuntaansa. Lisäksi velkaneuvonnan avulla on kyetty auttamaan asiakkaita saamaan talous- ja velkatilanteensa hallintaan. Tästä kertoo muun muassa asiakkailta ja yhteistyökumppaneilta saatu palaute.

Yleisellä tasolla asiakkaiden talouden tasapainottamisen hyötyjä hänelle ovat esimerkiksi toimintakyvyn koheneminen ja syrjäytymisen estyminen, työllistymisen tukeminen sekä terveydentilan, erityisesti mielenterveyden, koheneminen. Kokemukset ovat osoittaneet, että jo velkajärjestelyn aikaansaaminen parantaa työllistymismahdollisuuksia ja helpottaa mielenterveysongelmia. Yhteiskunnan välittömänä hyötynä voidaan mainita sosiaalitoimen menojen pieneneminen, tarpeettoman ja tehottoman perinnän väheneminen ja harmaan talouden väheneminen.