Niklas Wilhelmsson ja Yrsa Nyman: Paremmalle sääntelylle kysyntää
fi | sv
Lainvalmistelun taso on syksyn aikana noussut jälleen kerran yhteiskunnalliseen keskusteluun. Demokratia ja oikeusvaltio tarvitsevat toimivan lainvalmistelukoneiston. Yksi tapa pitää tämä koneisto kunnossa on kehittää sitä.
Lainvalmistelun kehittämisen tavoitteena on parantaa säädösvalmistelua ja sen tuloksena syntyvien säädösten laatua. Tavoitteena on sääntely, joka on oikein kohdentuvaa, toimivaa, johdonmukaista ja ymmärrettävää. Lainvalmistelussa, kuten kaikessa muussakin julkisessa toiminnassa, on varmistettava, että perus- ja ihmisoikeudet toteutuvat. Tähän tarvitaan tiivistä sidosryhmäyhteistyötä ja kuulemista, toisin sanoen avointa lainvalmistelua.
Perus- ja ihmisoikeuksien huomioiminen lainvalmistelussa
Sekä kansainvälisessä ihmisoikeuskeskustelussa että Suomessa kansallisesti on viime vuosina noussut esille tarve arvioida perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista lainsäädäntöä, talousarviota ja muita hallinnon toimenpiteitä valmisteltaessa.
Valtioneuvoston vuonna 2014 antamassa ihmisoikeusselonteossa todettiin, että perus- ja ihmisoikeusvaikutusten ennakollinen arvioiminen on syytä ottaa huomioon jo hankkeiden valmisteluvaiheessa. Selonteoissa todettiin, että lainvalmistelussa laadittavissa säätämisjärjestysperusteluissa on syytä tarkastella ehdotuksia myös perustuslain perus- ja ihmisoikeuksien turvaamisvelvoitteen kannalta, eikä ainoastaan kansallisten perusoikeuksien tai kansainvälisten ihmisoikeussopimusten asettaman minimitason kannalta. Myös perustuslakivaliokunta on korostanut hallituksen esitysten valmistelun kehittämistä niin, että ehdotuksia tarkasteltaisiin myös oikeuksien turvaamis¬velvoitteen eikä ainoastaan mahdollisten perus- ja ihmisoikeusristiriitojen kannalta.
Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan lainvalmisteluprosessissa avainasemassa perustuslaillisten näkökohtien huomioon ottamisessa ovat asianomaiset ministeriöt, sillä puutteiden ja virheiden korjaaminen prosessin myöhemmissä vaiheissa saattaa olla vaikeaa. Valiokunnan mielestä ministeriöiden on huolehdittava, että niissä on riittävästi ammattitaitoista, myös perustuslakikysymyksiä tunnistavaa ja tuntevaa henkilökuntaa. Kyse ei valiokunnan mukaan kuitenkaan ole yksinomaan valmistelevien virkamiesten ammatillisesta osaamisesta, vaan taloudellinen tilanne ja säästötarpeet ovat tuoneet enenevässä määrin kiirettä ja poliittiselta taholta tulevaa painetta virkamiesvalmisteluun.
Virkamiesten osaaminen perus- ja ihmisoikeuksista
Perus- ja ihmisoikeuksien huomioiminen edellyttää riittävää osaamista. Hallituksen strategiaistunnossa käsiteltiin maanantaina 19.12.2016 valtioneuvoston toista kansallista perus- ja ihmisoikeustoimintaohjelmaa, joka on tarkoitus antaa valtioneuvoston periaatepäätöksenä alkuvuodesta 2017. Toimintaohjelmaan on valittu neljä painopistealuetta, joista yksi on perus- ja ihmisoikeuskasvatus ja -koulutus. Tämän painopistealueen tavoitteisiin kuuluu valtioneuvoston kapasiteetin kasvattaminen perus- ja ihmisoikeusasioissa. Osana toimintaohjelmaa järjestetään ministeriöiden virkamiehille koulutusta perus- ja ihmisoikeusasioista, jotta heidän kykynsä tunnistaa perus- ja ihmisoikeusulottuvuuksia omassa työssään paranisi.
Säädöshankkeiden perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arviointi
Osana kansallista perus- ja ihmisoikeustoimintaohjelmaa kehitetään myös säädöshankkeiden perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arviointia. Hallituksen esitysten laatimisohjeet (HELO) uudistetaan, ja uudistamistyön yhteydessä arvioidaan myös keinoja parantaa ja vahvistaa perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arviointia osana esityksiä. Lainvalmistelukoulutuksessa kiinnitetään huomiota perus- ja ihmisoikeuksien huomioimiseen säädösvalmistelussa. Lisäksi toimintaohjelmaan on valittu pilottihankkeita, joissa perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arviointia pyritään tekemään erityisen perusteellisesti. Oikeusministeriö antaa tarvittaessa tähän liittyvää tukea.
Kuten ihmisoikeusselonteossa todettiin, tulee julkisen talouden rahoitusvaikeuksien oloissa erityisen tarkasti arvioida oikeuksien yhdenvertaista toteutumista etenkin suurimmassa syrjintävaarassa olevien henkilöiden kannalta. Myös oikeuskansleri on todennut, että lakiesityksissä tulisi erityisesti arvioida esitettyjen säännösten perus- ja ihmisoikeusvaikutuksia esimerkiksi eri väestöryhmien kannalta. Perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arviointien tekeminen edellyttää asiantuntijoiden ja kansalaisjärjestöjen kuulemista.
Tukea valmistelun avoimuuteen
Maanantaina 19.12.2016 käsiteltiin hallituksen strategiaistunnossa myös oikeusministeriön johdolla valmisteltua demokratiapoliittista toimintaohjelmaa, joka muun muassa sisältää hankkeita avoimen ja vuorovaikutteisen valmistelun lisäämiseksi. Tämäkin toimintaohjelma on tarkoitus antaa valtioneuvoston periaatepäätöksenä alkuvuodesta 2017.
Vastikään julkaistu valtioneuvoston TEAS -toiminnan puitteissa tilattu Helsingin yliopiston tekemä tutkimus Kuka pääsee mukaan? Miten järjestöjen ääni kuuluu lakien valmistelussa osoittaa, että monet suomalaiset järjestöt ovat tyytymättömiä siihen, miten niitä kuullaan poliittisten päätösten ja lakien valmistelussa. Tämä ei johdu siitä, etteivätkö virkamiehet pitäisi asiaa tärkeänä. Samainen tutkimus nimittäin osoittaa, että virkamiehet pitävät järjestöjen ja muiden sidosryhmien kuulemista säädösvalmistelussa tärkeänä. Heidän mukaansa laaja ja aktiivinen kuuleminen auttaa lakiesityksiä menemään läpi eduskuntakäsittelyssä. Virkamiehet pitävät kuitenkin ongelmana erityisesti valmistelun tiukkoja aikatauluja ja niukkoja resursseja, jotka voivat kaventaa kuulemista.
Vuonna 2016 oikeusministeriö on päivittänyt säädösvalmistelun kuulemisohjeen, antanut kuulemiskoulutusta ja kehittänyt sähköisiä kuulemisvälineitä. Lisäksi oikeusministeriön vetämä kuulemisasioiden asiantuntijaryhmä on käynnistänyt tänä syksynä hankeklinikkakokeilun, jossa säädösvalmistelijoille tarjotaan konkreettista apua sidosryhmäyhteistyössä ja kuulemiseen liittyvissä kysymyksissä. Hankeklinikkatoiminnalla pyritään parantamaan ennen kaikkea sidosryhmäyhteistyön ja kuulemisen suunnitelmallisuutta ja oikea-aikaisuutta. Samalla halutaan lisätä valmistelijoiden verkostomaista yhteistyötä ja vertaistukea. Hankeklinikka on muun muassa auttanut lainvalmisteluhankkeita kuulemisten suunnittelussa ja toteuttamisessa. Tavoitteena on etsiä käytännön esimerkkejä hyvistä toimintamalleista kuulemisessa ja sidosryhmäyhteistyössä. Ensimmäiset kokemukset hankeklinikkatoiminnasta ovat olleet positiivisia.
Hankeklinikkaryhmä toimii lainvalmistelun kehittämisen yhteistyöryhmän LAKEn alatyöryhmänä. Työ jatkuu kevääseen 2019. Klinikkatoiminnan lisäksi järjestetään yleisiä koulutustilaisuuksia. Toiminta dokumentoidaan niin, että esille nousseita asioita voidaan hyödyntää Säädösvalmistelun kuulemisoppaan kehittämistyössä. Monilla tahoilla on tehty ja tehdään hienoa ja innovoivaa valmistelutyötä. Haluamme koota tätä tietoa ja jakaa osaamista yhteiseen käyttöön.
Digitalisaatio mahdollistajana
Digitalisaatio tuo mukanaan mahdollisuuksia. Uudistettava valtion yhteinen hankeikkuna, joka kerää allensa kaikki valtion hankkeet - myös lainvalmisteluhankkeet - on tästä oiva esimerkki. Hankeikkuna mahdollistaa entistä paremman tiedonvaihdon eri toimijoiden välillä ja lisää siten valmistelun läpinäkyvyyttä. Uudet sähköiset kuulemismenetelmät (otakantaa.fi ja lausuntopalvelu.fi) taas tarjoavat entistä useammalle mahdollisuuden vaikuttaa valmisteluun.
Jotta digitalisaation tuomat hyödyt voivat realisoitua, tulee myös toimintatapojen muuttua. Vahva ja läpinäkyvä sidosryhmäyhteistyö vaatii kaikkien osapuolien sitoutumista, myös verkkomaailmaan. Tässä kaikilla on omien toimintatapojen arvioinnin paikka.
_____________________________________________
Niklas Wilhelmsson ja Yrsa Nyman työskentelevät demokratia-, kieli- ja perusoikeusasioiden yksikössä neuvottelevina virkamiehinä.