Päivitetty 13.12.2018
Kysymyksiä ja vastauksia hallituksen esityksestä kokoontumislain muuttamiseksi
Oikeusministeriössä on valmisteltu faktamuistio hallituksen esityksestä kokoontumislain muuttamiseksi
Mistä on kysymys?
Hallitus antoi eduskunnalle 13.12.2018 hallituksen esityksen kokoontumislain 7 §:n muuttamiseksi. Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi kokoontumislakia siten, että ulkona yleisellä paikalla järjestettävästä kokouksesta – kuten mielenosoituksesta – olisi tehtävä ilmoitus kokouspaikan poliisille vähintään 24 tuntia ennen kokouksen alkamista. Nykyisin ilmoitus on tehtävä vähintään kuusi tuntia ennen kokousta. Määräajan jälkeenkin tehdyt ilmoitukset olisivat päteviä, jos kokouksen järjestämisestä ei aiheudu kohtuutonta haittaa yleiselle järjestykselle. Tämä mahdollistaa edelleen niin sanottujen spontaanien mielenosoitusten järjestämisen.
Oikeus ennakolta lupaa hankkimatta järjestää mielenosoituksia ja osallistua niihin on keskeinen perusoikeus. On hyvä huomata, että ennakkoilmoituksessa ei ole kyse lupamenettelystä, vaan ilmoitusvelvollisuuden tarkoituksena on mahdollistaa välttämätön viranomaisvarautuminen. Mielenosoitusten turvaamista ulkopuolisilta loukkauksilta edellytetään esimerkiksi Euroopan ihmisoikeussopimuksessa. Ennakkoilmoittamisella varmistetaan, että poliisi kykenee käytännössä täyttämään tämän turvaamistehtävän. Kyse on kokoontumisvapauden käytön nykyistä paremmasta mahdollistamisesta.
Kokoontumislain muutosehdotuksen taustalla ovat hallituksen vuonna 2016 tekemät linjaukset väkivaltaisten ääriliikkeiden toimintaan puuttumiseksi. Hallitus linjasi 26.9.2016, että ”Oikeusministeriö käynnistää arvioinnin kokoontumislain mukaisen ilmoitusmenettelyn muuttamiseksi. Tavoitteena on turvata perustuslaissa säädetyn kokoontumisvapauden käyttämistä parantamalla varautumista mielenosoitusten ja yleisten kokousten suojaamiseen.”
Miksi tällaista muutosta tarvitaan?
Poliisin lakisääteisenä tehtävänä on turvata kokoontumisvapauden käyttämistä. Poliisin tehtävät saattavat edellyttää ennakkosuunnittelua, riskiarvion tekemistä sekä erilaisia käytännöllisiä ennakkotoimenpiteitä kuten liikennejärjestelyitä. Jos samassa paikassa ilmoitetaan samanaikaisesti useita yleisiä kokouksia, tulee poliisin ja järjestäjien tarvittaessa ehtiä neuvottelemaan kokouksen siirtämisestä toiseen ajankohtaan tai paikkaan. Kulkueet ja muut yleisellä paikalla järjestettävät kokoukset saattavat myös edellyttää esimerkiksi erityisiä liikennejärjestelyitä. Lyhyestä ilmoittamisajasta seuraa poliisille myös työnjohdollisia haasteita, kun riittävä määrä poliiseja on nopeasti pystyttävä osoittamaan kokouksen turvaamiseen. Ei ole tarkoituksenmukaista, jos hälytystehtävien suorittamiseen osoitettuja resursseja joudutaan siirtämään mielenosoituksen turvaamiseen.
Tarve ennakollisten toimenpiteiden tekemiselle korostuu laajuudeltaan suurempien mielenosoitusten yhteydessä. Mielenosoitusten luonne on viime vuosina muuttunut. Sosiaalinen media mahdollistaa suurehkojenkin yleisten kokousten, esimerkiksi mielenosoitusten, järjestämisen varsin nopealla aikataululla. Myös vastamielenosoituksia pystytään järjestämään nopeasti. Mielenosoitukset aiheuttavatkin nykyään usein vastamielenosoituksen, ja suuret mielipide-erot voivat johtaa – ja ovat johtaneetkin – yhteenottoihin eri ryhmittymien välillä. Tämä korostaa viranomaisvarautumisen tarpeellisuutta.
Tarve ennakollisten toimenpiteiden tekemiseen korostuu niin ikään, jos mielenosoitus kohdistuu tai vaikuttaa välittömästi tai välillisesti johonkin erityistä suojelua tarvitsevaan ihmisryhmään, kuten lapsiin, vanhuksiin, vammaisiin, seksuaalivähemmistöihin tai turvapaikanhakijoihin. Se korostuu myös, jos mielenosoitus on tarkoitus järjestää jossakin turvallisuuden kannalta erityisen merkityksellisessä paikassa, kuten lentoaseman läheisyydessä. Tällaisissa tilanteissa voi olla tarpeen, että poliisi neuvottelee järjestäjien kanssa mielenosoituspaikasta, siirtää mielenosoituksen toiseen sopivaan paikkaan taikka informoi mielenosoituksen kohdetta mielenosoituksesta.
Edellä mainituista syistä on tärkeää, että poliisi saa hyvissä ajoin ennakolta tiedon ulkona järjestettävistä yleisistä kokouksista. Suomessa järjestetään vuosittain useita satoja mielenosoituksia sekä muita yleisiä kokouksia. Pelkästään Helsingissä niitä järjestettiin 392 vuonna 2017. Nykyistä kuuden tunnin vähimmäisilmoitusaikaa noudatetaan yleisesti ottaen varsin hyvin. Pieni osa ilmoituksista tulee kuitenkin myöhässä ja jonkin verran ilmoituksia jää tekemättä. Ilmoituksia on myös tehty esimerkiksi lähettämällä ilmoitus faksilla kiinni olevaan poliisilaitokseen. Edellä mainittuja yleisempiä ovat tilanteet, joissa suurista tai poliisilta muutoin tavanomaista laajempaa ennakkovalmistelua vaativista mielenosoituksista on tehty ilmoitus vain niukasti voimassa olevan lain sallimissa ilmoitusajan puitteissa, ja joissa poliisin ennakkotoimenpiteille ei ole tosiasiallisesti jäänyt riittävästi aikaa.
Nykyinen kuuden tunnin ilmoitusaika on siten osoittautunut käytännössä liian lyhyeksi, jotta poliisi pystyisi kaikissa tilanteissa asianmukaisella ja tarkoituksenmukaisella tavalla turvaamaan kokoontumisvapauden käyttämistä siltä laissa edellytetyllä tavalla. Ilmoitusajan pidentämisellä pyritäänkin antamaan poliisille nykyistä paremmat edellytykset turvata kokoontumisvapauden käyttämistä ja hoitaa muut yleisiin kokouksiin liittyvät poliisin tehtävät.
Olisivatko spontaanit mielenosoitukset mahdollisia?
Laissa säädettäisiin nimenomaisesti, että ehdotetun 24 tunnin määräajan jälkeenkin tehdyt ilmoitukset ovat päteviä, jos kokouksen järjestämisestä ei aiheudu kohtuutonta haittaa yleiselle järjestykselle. Tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että ns. spontaanit mielenilmaukset olisivat jatkossakin sallittuja. Lainmuutoksen jälkeenkin olisi sallittua järjestää esimerkiksi johonkin päivänpolttavaan poliittiseen kysymykseen kohdistuva mielenosoitus tai turvapaikanhakijan pakkopalautusta vastustava mielenosoitus hyvin nopeallakin aikataululla. Vähintään 24 tunnin ilmoitusaikaa edellytettäisiin käytännössä esimerkiksi merkittävästi liikennettä haittaavilta laajoilta mielenosoituksilta tai mielenosoituksilta, joissa tarve yleisen järjestyksen turvaamiseen korostuu. On kuitenkin kaikissa tilanteissa yleisen kokouksen järjestäjän omassa intressissä informoida poliisia kokouksesta mahdollisimman nopeasti, jotta poliisi voi omalta osaltaan ryhtyä tarvittaviin toimenpiteisiin mielenosoituksen turvaamiseksi.
Mikä on tilanne muissa maissa?
Muissa Euroopan maissa on pääsääntöisesti käytössä vastaavanlainen ilmoitusmenettely. Ilmoitusten tekemisen määräaika vaihtelee huomattavasti maasta toiseen. Lyhyimmillään ilmoitus voidaan tehdä vain muutamia tunteja ennen kokouksen alkamista (Suomi, Viro), pisimmillään ilmoitus edellytetään tehtävän viimeistään kymmenen päivää ennen kokousta (Espanja, Latvia). Useissa Euroopan maissa ilmoituksen tekemisen määräaika on kaksi tai kolme päivää.
Ruotsissa julkisella paikalla pidettävän mielenosoituksen järjestäminen edellyttää lupaa, joka on pyydettävä lain mukaan hyvissä ajoin ja jos mahdollista viikkoa ennen kokouksen pitämistä. Eräiden mielenosoitusten järjestäminen on ilmoituksenvaraista, ja niistä tulee ilmoittaa poliisille mahdollisuuksien mukaan viimeistään viisi päivää ennen mielenosoitusta.
Ehdotettu 24 tunnin ilmoittamisaika on siten eurooppalaisessa tarkastelussa varsin lyhyt.
Mihin selvitykseen esitys perustuu?
Esityksen pohjaksi teetettiin ensin professori (emeritus) Teuvo Pohjolaisella selvitys kokoontumislain tarkistustarpeista, joka julkaistiin tammikuussa 2017. Professori Pohjolainen päätyi esittämään kolmen vuorokauden ilmoittamisaikaa.
Selvityksen perusteella laadittiin luonnos hallituksen esitykseksi, joka oli lausuntokierroksella 26.10-15.11.2018. Esitysluonnoksessa ehdotettiin ilmoittamisajan nostamista kolmeen vuorokauteen, mutta myöhemminkin tehtyä ilmoitusta olisi pidetty pätevänä, edellyttäen että kokouksen järjestämisestä ei aiheudu kohtuutonta haittaa yleiselle järjestykselle. Esitysluonnoksesta pyydettiin lausuntoa sisäministeriöltä, valtioneuvoston oikeuskanslerilta, eduskunnan oikeusasiamieheltä, Poliisihallitukselta, Helsingin poliisilaitokselta ja Kansalaisyhteiskuntapolitiikan neuvottelukunnalta (KANE). Lisäksi lausuntopyyntö julkaistiin avoimessa lausuntopalvelu.fi-palvelussa, ja esitysluonnoksen lausuntokierrokselle lähettämisestä tiedotettiin eri tiedonvälityskanavissa.
Lausunnon antoi kaikkiaan 46 tahoa. Sisäministeriö, Poliisihallitus ja Helsingin poliisilaitos pitivät ennakkoilmoitusajan pidentämistä perusteltuna ja tarpeellisena. Valtioneuvoston oikeuskansleri ja eduskunnan oikeusasiamies pitivät ehdotusta perusteltuna siltä kannalta, että poliisilla olisi siten paremmat mahdollisuudet turvata kokoontumisvapauden häiriötön toteutuminen, mutta katsoivat että muutoksen perusoikeusvaikutukset huomioon ottaen tulisi kuitenkin harkita, olisiko perustellumpaa pidentää määräaikaa ehdotettua maltillisemmin. Lausunnon antaneet yhteisöt ja yksityishenkilöt suhtautuivat, yksittäisin poikkeuksin, ehdotettuun kolmen päivän ilmoitusaikaan kielteisesti tai kriittisesti.
Lausunnot ovat luettavissa lausuntopalvelussa (www.lausuntopalvelu.fi).
Lausuntokierrokselta saadut tiedot ja näkemykset on otettu huomioon esityksen jatkovalmistelussa.
Koska ehdotettu muutos tulisi voimaan?
Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että muutos tulisi voimaan 1. päivänä elokuuta 2019.
Lisätietoa:
Oikeusministeriön tiedote 26.10.2018
Kokoontumislain 7 §:n tarkistaminen -hankesivu
Prof. (emeritus) Teuvo Pohjolaisen selvitys kokoontumislain 7 §:n tarkistustarpeesta
Valtioneuvoston tiedote 26.9.2016: Hallitus sopi toimista puuttua väkivaltaisten ääriliikkeiden toimintaan
Faktamuistio hallituksen esityksestä kokoontumislain muuttamiseksi
Vastaukset päivitetty 13.12.2018 vastaamaan annettua hallituksen esitystä.