Niklas Wilhelmsson och Yrsa Nyman: Bättre lagstiftning behövs

 fi | sv 

Under hösten har frågan om lagberedningens kvalitet återigen blivit aktuell. En demokratisk rättsstat ska ha ett välfungerande lagberedningssystem, och för att systemet ska fungera måste det också utvecklas.

Arbetet för att utveckla lagberedningen syftar till att förbättra beredningens kvalitet så att den leder till bättre reglering. Målet är att skapa fungerande, konsekvent, begriplig och rätt inriktad lagstiftning. Vid lagberedning - liksom i all offentlig verksamhet - måste det ses till att de grundläggande och mänskliga rättigheterna förverkligas. Detta förutsätter att beredningen sker i ett öppet samarbete med intressentgrupperna och att alla som ärendet gäller hörs.

Beaktande av de grundläggande och mänskliga rättigheterna vid lagberedning

Under de senaste åren har behovet av beakta de grundläggande och mänskliga rättigheterna i samband med beredningen av lagar, budgeten och andra åtgärder inom förvaltningen lyfts fram såväl i den internationella som i den nationella människorättsdebatten.

I statsrådets redogörelse om de mänskliga rättigheterna 2014 konstaterades att man redan i beredningen av ett lagstiftningsprojekt bör beakta behovet att göra en förhandsutvärdering av konsekvenserna för de grundläggande och mänskliga rättigheterna. När motiveringen till lagstiftningsordningen utarbetas bör förslagen bedömas även med hänsyn till den grundlagsenliga skyldigheten att trygga de grundläggande och mänskliga rättigheterna och inte enbart utifrån miniminivån för dessa rättigheter enligt nationell reglering eller internationella människorättskonventioner. Också grundlagsutskottet har påpekat att lagberedningen bör utvecklas så att förslagen bedöms även med hänsyn till skyldigheten att tillgodose de grundläggande och mänskliga rättigheterna, och inte enbart med avseende på eventuella motsatsförhållanden i fråga om rättigheterna.

Enligt grundlagsutskottet är de berörda ministerierna i nyckelposition när det gäller att beakta de konstitutionella synpunkterna inom lagberedningsprocessen, eftersom fel och brister som kommer in i beredningsskedet ofta är svåra att rätta till senare. Utskottet anser att ministerierna måste se till att de har tillräckligt med yrkeskunnig personal som också är uppmärksam på och insatt i grundlagsfrågor. Det är dock inte bara fråga om de beredande tjänstemännens yrkeskompetens, utan det ekonomiska läget och sparbehovet har fört med sig allt mer brådska och politiskt tryck på tjänstemannaberedningen.

Tjänstemännens kompetens i frågor som gäller de grundläggande och mänskliga rättigheterna

Beaktandet av de grundläggande och mänskliga rättigheterna förutsätter tillräcklig kompetens. Vid regeringens strategisession den 19 december 2016 behandlades Finlands andra nationella handlingsplan för grundläggande och mänskliga rättigheter, som avses bli godkänd som statsrådets principbeslut i början av 2017. Till handlingsprogrammet har valts fyra prioriterade områden, och en av dessa är fostran och utbildning i de grundläggande och mänskliga rättigheterna. Ett av målen som ställts för detta område är att öka statsrådets kompetens i frågor som gäller de grundläggande och mänskliga rättigheterna. Som en del av handlingsprogrammet ordnas det utbildning i frågor som gäller de grundläggande och mänskliga rättigheterna för ministeriernas tjänstemän så att de bättre än förut kan uppmärksamma dessa rättigheter i sin egen verksamhet.

Bedömning av konsekvenserna för de grundläggande och mänskliga rättigheterna

Till den nationella handlingsplanen för grundläggande och mänskliga rättigheter hör också att utveckla bedömningen av vilka konsekvenser lagstiftningsprojekten har för de grundläggande och mänskliga rättigheterna. Anvisningarna för utarbetande av regeringspropositioner ska ses över, och i samband med detta ska det utredas på vilket sätt bedömningen av konsekvenserna för de grundläggande och mänskliga rättigheterna vid lagberedning kan förbättras och stärkas. Beaktandet av de grundläggande och mänskliga rättigheterna vid beredningen av författningar ska lyftas fram i utbildningen som ordnas för lagberedarna. I handlingsprogrammet ingår även vissa pilotprojekt, i vilka det kommer att göras en särskilt noggrann bedömning av konsekvenserna för de grundläggande och mänskliga rättigheterna. Justitieministeriet kan vid behov ge stöd i dessa frågor.

I redogörelsen om de mänskliga rättigheterna konstaterades att på grund av finansieringsproblemen i den offentliga ekonomin bör man särskilt noga bedöma hur jämlikt rättigheterna tillgodoses, i synnerhet i fråga om personer som löper störst risk för diskriminering. Även justitiekanslern har konstaterat att man i lagförslagen särskilt ska bedöma vilka konsekvenser de föreslagna bestämmelserna har till exempel för olika befolkningsgrupper. För att konsekvenserna för de grundläggande och mänskliga rättigheterna ska kunna bedömas är det nödvändigt att höra sakkunniga och medborgarorganisationer.

Stöd för att öka öppenheten i beredningen

Vid strategisessionen den 19 december 2016 behandlades även det demokratipoliska handlingsprogrammet som beretts under justitieministeriets ledning. Programmet innehåller åtgärder för att främja en öppen och interaktiv beredningsprocess, och även detta handlingsprogram avses bli godkänd som statsrådets principbeslut i början av 2017.

Av den färska undersökningen Vem kan delta? Hur får organisationerna sina röster hörda i lagberedningen? som gjorts av Helsingfors universitet som en del av statsrådets på utrednings- och forskningsverksamhet framgår att många finska organisationer är missnöjda med hur de kan delta i beredningen av politiska beslut och lagar. Detta beror inte på tjänstemännen skulle anse det vara onödigt att höra intressentgrupperna. Samma undersökning visar nämligen att det enligt tjänstemännen är viktigt att höra organisationer och andra intressentgrupper då författningar bereds. Enligt dem slår lagförslagen lättare igenom vid riksdagsbehandlingen om hörandet är omfattande och aktivt. Tjänstemännen anser dock att i synnerhet de brådskande tidsplanerna för beredningen och de knappa resurserna kan begränsa möjligheterna att ordna omfattande höranden.

Justitieministeriet har under år 2016 uppdaterat anvisningen för hörande vid författningsberedning, ordnat utbildning i hörande och utvecklat elektroniska verktyg för hörande. Justitieministeriets sakkunniggrupp för hörande har dessutom inlett ett s.k. projektklinikförsök för att ge lagberedarna konkreta råd i frågor som gäller ordnandet av samarbetet med intressentgrupperna och hörande. Denna verksamhet syftar speciellt till att samarbetet och hörandet ska kunna ordnas på ett mer planmässigt sätt och vid rätt tidpunkt. Man vill också främja möjligheterna till nätverksbaserat samarbete och kollegialt stöd mellan beredarna. I försöket har man bland annat bistått i planeringen och genomförandet av höranden i samband med olika lagberedningsprojekt. Syfte är att finna praktiska exempel på goda verksamhetsmodeller för hörande och samarbete med intressentgrupper. Erfarenheterna av försöket har varit positiva.

Försöksgruppen är verksam under samarbetsgruppen för utveckling av lagberedningen. Arbetet fortsätter fram till våren 2019. Förutom projektstöd ordnar gruppen även allmän utbildning. Verksamheten dokumenteras så att frågor som lyfts fram kan utnyttjas vid utvecklingen av anvisningen om hörande vid författningsberedning. Framgångsrikt och innovativt beredningsarbete har gjorts och görs på håll. Vi vill samla denna information så att alla kan ta del av den.

Digitalisering ger nya möjligheter

Digitalisering erbjuder nya slags möjligheter. Statsrådets nya gemensamma projektregister (Hankeikkuna), som ska innehålla alla lagberednings- och andra projekt som pågår inom staten, är ett bra exempel på dessa möjligheter. Registret underlättar utbytet av information mellan olika aktörer och ökar därigenom beredningens öppenhet. De elektroniska verktygen för hörande (dinåsikt.fi och utlåtande.fi) ger allt fler möjlighet att delta i beredningen.

För att de möjligheter som digitalisering erbjuder kan utnyttjas fullt ut, måste även verksamhetssätten ses över. Ett starkt och öppet samarbete med intressentgrupperna förutsätter att alla parter förbinder sig till att utnyttja även de möjligheter som erbjuds på webben. I fråga om detta kan vi alla fundera på vilket sätt våra verksamhetssätt kan utvecklas.

___________________________

Niklas Wilhelmsson och Yrsa Nyman arbetar som konsultativa tjänstemän vid enheten för demokrati, språk och grundläggande rättigheter.